新型城镇化建设中财政与金融配合支持的战略思考

城镇化中的财政与金融的配合支持主要涉及三个方面：财政与金融在支持城镇化中的“越位”与“缺位”，新型城镇化建设中的财政与金融配合支持方式以及相关的可持续性机制。

以往财政在支持新型城镇化中的“越位”与“缺位”

以往财政体制在支持城镇化中最大的“越位”，就是现有的地方预算管理、地方举债机制、地方政绩考核机制不完善，加之土地财政模式，导致地方债务增长较快，这已有大量文献阐述。在此重点阐述财政支持城镇化中的“缺位”问题。

（一）行政等级化体制下中小城市的财力事权不匹配。我国的五级财政体制在全世界较为少见。在财力上，中央财政强于省级财政，省级财政又强于市县级财政，乡镇财政则无独立财权。同时，上级城市不仅管理本级，还负责管理下级城市和城镇，造成低级别的城市的公共财政投入明显不足。这对于金融的导向是，将更多的金融资源配置给地市级以上城市，导致县城、小城镇发展的金融资源投入偏少。

（二）政府投资“重新城、轻旧城”。城市新区是GDP、工业纳税、土地出让收入的重要产出地。中低收入人群集聚的老城区如果动迁成本高、缺乏商业价值，将很难获得政府的青睐。地方政府根据自身实际作了“重新城、轻旧城”、“重工业、轻服务业”的最优决策，这对金融机构起到了导向作用。

（三）住房及基本社会公共服务等公共财政支持不到位。问题的关键是户籍制度。户籍制度附加了当地的各种社会公共服务，其核心问题是当地公共财政对外来农民工支持不足。主要问题一是地方财力不足导致社会保险基金不足。二是一些内陆城市户籍改革放开后，与其配套的各项公共服务由于财力有限尚无法满足实际需要。三是发达城市的户籍严格限制政策。一些沿海地区测算结果是农民工市民化成本达数十万元，其中主要担心的就是社会保险成本。

以往金融在支持城镇化建设中的“越位”与“缺位”

（一）越位问题。一是向地方政府融资平台过度融资，对城镇中的小微企业、服务业融资形成了一定的“挤占效应”。2010年中国服务业占GDP的比重，较城镇化水平相近国家的平均水平低6个百分点。金融对基础设施、制造业支持存在过度倾向，同时对服务业又支持不足。二是信贷比重过大。根据测算，已发债融资平台外源融资中，债券融资占比仅为20%左右。而2012年以来，通过信托、委托贷款等影子银行形式，很大比例地资金流入了地方政府融资平台和房地产业。

（二）缺位问题。一是金融规范支持的方式不够多样化。全国1万余家地方政府融资平台中，发行过各类企业债券的仅四五百家。同时，融资平台的规范化多元融资缺乏。二是中小金融机构对体现城市发展活力的小微企业金融支持不足。三是城镇化过程中的消费金融需求有待挖潜。随着城镇化的不断深入，消费金融的单笔贷款金额可能会下降，二三线城市对耐用消费品的信贷需求可能会上升。

新型城镇化建设中的财政与金融配合支持设计

应借鉴国际经验和我国实践，形成政府保留应用的调节、控制、管理能力，以金融市场而不是银行为主要融资渠道，更加主动地采取多元化的融资方式。

（一）规范化的银行信贷支持。国际经验表明，事前约束对于国有金融机构占主导地位的金融市场很有必要。一是要建立严格的信贷规则。如巴西、俄罗斯都对其地方政府借款进行了上限约束。建议出台明确的融资平台信贷政策规则，可包括银行对融资平台贷款比例限制、降低融资平台对土地金融的依赖度等。二是市场化违约处置。应按照市场原则严格坏账冲销。如果不良资产规模过大，应借助资产管理公司（AMC）快速、批量地处置不良资产。

（二）市政债。第一阶段：为控制风险，探索由部分发达省市自主发债。第二阶段：扩展到中西部省市与部分地市级政府，这是试点成功的关键环节。第三阶段：形成一个具有省市县不同层次地方发债主体的较大市场，债务最终规模、比例可参考美国市政债与其GDP的比例。在偿债保障机制设计方面，财产税、资源税等未来应成为主力税种。对于收益性市政债，项目自身的现金流是最主要的偿还来源，并尽量明确一旦违约，其上级政府仅将代偿较少部分的比例。在市场化评级设计方面，要坚持发展买方付费、卖方付费、对中小企业评级实行政府定价与补贴等多种收费模式的民族评级机构。

（三）资产证券化。与市政债类似，资产证券化与城镇化融资也存在良好的现金流匹配关系。一是要循序渐进地进行试点。经济发展水平高、偿债能力强的沿海地区和城镇化较快的中西部特大城市可以先行试点。二是要根据地方财政纪律遵守程度配套跟进。应根据财政透明度及规范性，综合判断出试点推广的进度和规模。基于当前银行风险防范的需求，建议优先推广具有稳定收益的融资平台信贷资产证券化产品。

（四）公私合作（PPP）。根据英国、澳大利亚、美国的经验，私营机构在PPP融资中可采用金融创新手段分散风险、降低融资成本，包括对PPP贷款证券化，信贷担保融资计划，免税型私人活动债券，债务再融资及特殊二级市场股权转让。未来我国地方政府如果与社会资金合作力度，平台贷款证券化、平台资产证券化、PPP项目贷款证券化及与之配套的信用风险缓释工具（债务违约保险）空间较大。

（五）股权投资基金和其他股权融资模式。一是引导民间资本（如工商联、民间团体、企业商会、企业联合会）、外资组建基础设施或产业投资基金。二是一些实力较强的融资平台与金融机构、大型机构投资者合作成立股权投资基金。这需要放宽各类大型机构投资者对基础设施股权投资的比例限制。三是直接吸引外资、民间资本、央企等各类资本入股基础设施项目。预计随着地方政府举债空间越发有限，未来与外部投资者的合作可能性将越来越大。

上述5种方式在具体运用中，若负债率不高，可采取市政债与资产证券化形式；若负债率已经较高，基础设施投资任务仍较繁重，可考虑项目融资、股权（产业）投资基金、与各类资金合作等形式。在融资顺序上，应交叉有限地使用债权与股权融资形式，形成多元化的融资结构和合理的财务杠杆。

新型城镇化建设中财政与金融配合支持的可持续性机制

（一）短中期建议。

1.提升地方债务透明度。一是建立公开透明的地方债务统计制度和融资平台财务报告制度。二是健全对地方政府及融资平台债务的外部监督体制。建议提升地方人大监督权力，形成对地方财政有力的监督体系。成熟时还可参照法国、巴西模式，将各级审计部门改组为“审计法院”，享有更多的事后审查调查、公诉权甚至判决处罚权，并接受各级人大的监督。地方人大和审计部门的监督审计结果，都应向公众公布。

2.制定并严格遵守中期财政规划和融资平台举债规划。一是将地方政府债务收支全部纳入预算管理。二是借鉴国际经验，制定并严格执行地方政府中期财政规划。地方政府应制定严格的财政预算五年规划、长期公共资本投资五年规划。政府应定期公布其相应执行情况，如连续2-3年超出原定目标，上级政府将截留相应的税收返还和转移支付，迫使其调整过度投资行为，回到原有中期规划轨道。三是坚持地方债务规模控制原则。通过“控制存量、约束增量”的方法和经济增长中化解的思路，将地方债务控制在我国GDP的一定比例范围。

3.风险预警与评估体系。一是构建静态风险预警指标体系。按照可测、可控原则，从短期角度可以设计偿债率、负债率、赤字率等指标。突破一定标准的地方政府，将被分别评级为进入黄灯区、红灯区，对进入红灯区的地方政府举债进行严格禁止或适度限制，直到其重返绿灯区。二是探索构建地方债务风险评估多维评价框架。应全面评估地方政府债务或辖区融资平台的可持续性，比较重要的因素包括综合财力、融资平台现金流状况、金融生态、经济发展潜力等。通过各省市横向对比，或者自身时间序列的纵向对比，更好地了解自身风险状况。方法上可采用层次分析法和专家评价赋权法相结合的多维综合评价方式。

（二）长期建议——财税关系、政绩考核与地方债务控制模式。

1.理顺中央与地方的财税关系。可逐步探索增加地方财力和财政自的合理办法。一是根据公共财政导向，厘清由中央承担却交给地方的事权，加大相应的财政转移支付力度，特别是一般性预算转移支付的力度。推进专项转移支付项目的清理整合，提升转移支付和税收分享机制的透明度。二是财政管理体制的扁平化。发展方向是趋向中央、省、市县三级体制，特别是要优先保证县级政府一般性转移支付需求，增加县域可支配财力。三是探索市县级政府稳定的税基。三级体制改革成功的重要因素，是不断探索市、县级政府稳定的税基来源，如财产税等。

2.完善中央对地方考核机制。要避免今后政府性投资和举债过快增长，中央应加快完善多元化的政绩指标考核体系，并严格执行。建议将地方政府对中期财政规划和融资平台举债规划的遵守程度、财政透明度等纳入这一考核体系。

3.探索中央对地方债务管理的最优模式。Singh和Plekhanov（2005）分析了44个国家，认为没有一种模式是最优的，制度安排取决于上级政府转移支付（财政纵向不平衡）程度、上级政府救助历史及财政报告质量等。应基于如下几点考虑：一是行政控制型模式是不可持续的。如我国地方政府通过巧妙采用融资平台模式，形成了事实上的大量地方债务，充分说明了地方债务控制“宜疏不宜堵”。二是探索向中央制定规则型模式转变。因为我国财政转移支付较大规模，中央掌握较大的话语权，同时我国地方政府承担较多的事权，未来融资冲动还将持续存在。同时，协商控制型可以降低中央对地方债务信息的不对称性，也可进行此类模式的适度探索。三是我国地方举债必须强化市场化特征。这既是我国发展强大的国际和国内债券市场的需要，更是地方债务本身接受市场化约束、避免“新官不理旧债”的需要。

因此，建议我国未来的地方债务管理可考虑多重模式特征，即以中央制定规则控制的总体模式为主、市场化约束模式为次、中央与地方协商模式为辅。上述三种债务控制模式，都要求提升地方债务透明度、促进财务报告的标准化，否则地方债务风险管理的最优模式探讨将是无本之木。国际经验也表明，无条件救助的事后代价很大。