关于完善公务员职务与职级并行制度的探讨

2015年1月15日，中办、国办印发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，在公务员法规定的制度框架内，保持现有领导职务和非领导职务晋升制度不变，建立主要依据任职年限和级别晋升职级的制度，发挥职级在确定干部工资待遇方面的作用，实行职级与待遇挂钩，实现职务与职级并行。现结合广西南宁市实施县以下机关建立公务员职务与职级并行制度（以下简称：职务职级并行制度）的情况，探讨如何加强完善职级并行制度的管理工作。

职务职级并行制度实施以来，解决了基层公务员晋升难、待遇低的问题，树立了正确的激励导向，发挥了稳定基层的积极作用，呈现出以下特点：

一是对公务员制度的创新和完善。在职务职级并行制度实施前，公务员的各种待遇仍主要与职务挂钩，造成过分看重职务的问题，特别是在县以下单位，公务员受机构规格等因素限制，职务晋升空间小的矛盾更为突出。建立职务职级并行制度，在公务员职务晋升之外，再开辟一条职级晋升的职业发展道路，形成晋升职务与晋升职级的“双通道”，让那些不能晋升职务的公务员，也可以通过晋升职级，获得合理的待遇。此举是对干部人事制度的重要调整和改革，也是对公务员制度的创新和完善。

二是拓宽基层公务员职业发展空间。职务职级并行制度规定，县以下机关公务员设置科员级、副科级、正科级、副处级和正处级等5个职级，公务员晋升职级主要依据任职年限和级别，如：晋升副科级须任科员级或科员满12年，级别达到二十三级；晋升正科级须任副科级或乡科级副、副主任科员满15年，级别达到二十级；晋升副处级须任正科级或乡科级正职、主任科员满15年，级别达到十九级；晋升正处级须任副处级或县处级副职满15年，级别达到十七级。职务职级并行制度使基层公务员晋升空间从科级延伸到了正处级，较大地拓宽了基层公务员职业发展空间。

三是有利于稳定基层公务员队伍。长期以来，因待遇和发展空间等原因，衍生出基层公务员招录难、留人难等一系列队伍不稳定的问题。国家建立起基层公务员职务与职级晋升的“双通道”制度，体现对基层工作的重视和对基层干部的关心。南宁市已将县（区）和乡（镇）的机关和参照管理单位纳入职级并行制度实施范围，政策覆盖约占全市公务员总数的60%，经审批获得职级晋升人数约占县以下公务员人数的30%。政策的落实坚定了基层公务员扎根一线的信心，也吸引了各方人才到基层服务、锻炼和成长，从而促进基层公务员队伍的稳定。

四是树立争先创优的导向。南宁市在实施职务职级并行制度中，坚持德才兼备、以德为先，注重工作实绩，体现个人资历。同时，职务职级并行制度在设计上考虑了奖优罚劣，如：规定现任职级或职务期间每有1个年度考核为优秀等次，任职年限条件缩短半年；每有1个年度考核为基本称职等次，任职年限条件延长1年。通过奖惩并举的措施鼓励公务员立足本职踏实工作、争创业绩，抑制“吃空饷”“慵懒散”等不良现象，纠正“官本位”思想，在基层营造起干事创业的良好氛围。

五是推动公务员管理跃上新台阶。南宁市以实施职务职级并行制度为契机，开展加强公务员管理的一系列工作，如：专题开设政策业务培训以及将公务员职位管理培训列入人事干部轮训工作，提升人事干部业务能力；将职务职级并行与治理机关事业单位“吃空饷”相结合，巩固治理工作取得的成效；将职务职级并行与清理超职数配备干部相结合，化解历史遗留问题；将职务职级并行与干部人事档案核查工作相结合，提升干部工作的公信力；建立人事人才信息系统，实现公务员信息动态和全程跟踪服务。南宁市通过这一系列的组合拳，推动了职务职级并行制度的贯彻落实，同时开启了公务员管理工作的新篇章。

职务职级并行制度属于公务员管理制度的创新，尚处在政策的探索期，还存在一些有待解决和完善的地方，结合南宁市情况，提出以下建议：

（一）适当延伸职务职级并行制度实施范围

职务职级并行制度规定实施范围包括：县（市、区、旗）和乡（镇、街道）列入公务员法实施范围的机关和经批准参照公务员法管理机关（单位），中央和省驻列入实施范围的县（市、区、旗）正科级及以下单位。由于各地在部门设置和管理体制上不尽相同，在某地的市直单位派驻基层的科级以下机构，在另一地则属于城区的组成部门已纳入实施范围，导致相同性质机构在不同地方因管理体制不同，而纳入的实施范围各有不同。同样的，市直单位中设点在县（乡）的科级以下机构，其职权范围与所在县（乡）其他机关属于同一层次和范围，但因属于市直单位而不能纳入实施范围。鉴于派驻基层和设点在县（乡）的科级以下机构，与已纳入实施范围的县（乡）单位同样属于服务基层的一线机构，其工作人员同样碰到职务晋升空间小、待遇得不到提高的矛盾，建议将这些服务基层的机构纳入职级并行制度实施范围。

（二）优化设置职级晋升条件

在职级晋升条件设计上还有几个方面有待斟酌：一是晋升年限过长。据统计，县（乡）45岁以上的副科以下职务公务员约占同级的40%，这部分人员正处在职业生涯的“以老带新”贡献期。按现行晋升条件，这些人员在退休前再次晋升职级已经非常渺茫，如此易产生“车到码头、船到岸”的消极心理，不利于队伍的“传帮带”良性发展。二是晋升阶梯过少。按现行职级并行制度，晋升职级从科员级到正处级只有四个阶梯。公务员的职业生涯约为40年，仅通过职务职级并行的晋升通道，则只有副科级和正科级两个台阶，大部分尚未跨到副处级就已到龄退休。按照人力资源开发的规律，在职业生涯中5年左右上一个台阶最具有激励效能，长时间不能上新台阶，易打击个人工作积极性。三是激励体系不够完善。现有计算年限只考虑到年度考核的成果，未考虑将突出贡献及重大立功等情形纳入激励体系。

就上述问题，建议在职务职级并行制度入轨后应合理调整职级晋升条件：一是适当缩短晋升职级的年限，优化各职级之间的晋升年限，或在现有职级之间增加晋升阶梯，使公务员能在5年左右晋升一个职级。二是激励体系多元化，将公务员奖励纳入职级并行，对做出突出贡献获得记功和功绩卓著授予“人民满意公务员”“模范公务员”荣誉称号的个人，在计算任职年限条件时给予缩短年限。对于部门评奖性的记功暂不纳入，避免引起评奖、评先泛滥。三是在面向基层的单位中取消处级以下非领导职位设置，非领导职务的晋升并入职务职级并行制度实施，用职级替代级别，充分发挥职级应有的激励作用。

（三）突出平时考核在职级调整中的重要作用

公务员考核是晋升职级的重要依据，要通过平时与定期相结合、定性与定量相结合的方法，正确评价公务员的德才表现和工作实绩，特别要将平时考核提到突出位置，将考核结果在职级调整中准确体现，以平时考核为抓手，提高公务员履职主动性、推动干部队伍作风建设、提升机关工作效率和水平，充分发挥考核的导向作用。在平时考核中，要因地制宜量化考核标准，根据不同职务性质类别公务员的工作要求建立侧重点不同的考核指标体系，重点要对“勤”“绩”两个关键指标实行量化管理，将治理长期离岗、迟到、早退等“慵懒散”行为以及出工不出力、磨洋工等“不作为”现象作为重要指针，将平时考核结果占年度考核比例提高到70%左右，使平时考核常态化、制度化，充分发挥其在职务职级并行日常管理中的基础性、重要性作用。

（四）进一步规范公务员职位管理

严格执行公务员法及其配套法规的有关要求，规范公务员职位管理是职务职级并行制度实施的前提保障。在实施职务职级并行制度的同时，各地应按照党政领导干部选拔任用工作l例、公务员法及其配套法规有关要求，对新录用、转任、调任、公开选拔以及职务升降、辞职辞退、退休等人员，及时办理好职务任免手续并登记备案。公务员职务任免应在规定的编制限额和职数内进行，不能超规格、超编制、超职数配备干部，不能自行提高职级待遇。通过进一步规范公务员职位管理工作，夯实职务职级并行制度实施的基础。

（五）逐步提升人事信息化管理水平

公务员人事信息化管理水平的提升，有利于提高职级并行工作的效率和质量。在全国层面应考虑建立起统一的公务员信息管理系统框架，将人事纸质档案和电子档案有机结合。各地应根据当地实际，逐步提高公务员管理信息化水平，围绕公务员管理工作需要，将涉及职务职级并行审批的公务员录用、登记、任免、考核、奖惩、退出和工资福利等数据整合，建立完善职务职级并行制度信息化管理体系，动态掌握公务员队伍数量、分布、结构、变化和发展等信息，缩短信息获取周期，发挥信息整体效益，确保晋升职级审批不缺不漏、准确高效。

（六）优化实施流程抓住关键环节

一是结合年度考核工作启动职务职级并行。国家实施意见的第一步为“调查摸底”，没有明确转入日常管理后什么时候、什么情况下进行。为避免在具体操作中重复摸底、工作无序，可以考虑与年度考核工作相结合，由公务员主管部门组织本辖区单位运用年度考核结果，按照职务职级并行制度有关文件规定的职级晋升范围和资格条件，对干部任职、考核及工资等有关情况进行摸底，掌握本年度拟晋升职级人员基本情况，并建立年度摸底台账，统筹开展职级并行工作。

二是增加晋升职级动议环节。在第一步“年度摸底”后增加第二个环节“晋升职级动议”，及时启动符合条件人员的职级晋升的报批程序，避免因工作延误而出现遗漏。县级公务员主管部门工作繁杂、人员配备比例不高，动议频率过高，工作人员疲于应对，而动议频率过低，则易出现遗漏，建议在年度摸底掌握情况下，每半年提出一次人员晋升职级的动议，特殊情况可以临时动议。

三是细化测评和考核的要求。测评和考核是晋升职级的关键环节，要在这个环节中充分体现出职级并行的特点和发挥制度的导向作用。在实际操作中，因没有测评和考核进行细化明确，部分地方将晋升职务的测评考察办法套用到晋升职级考核中，没有切准调整职级的要求和特点，晋升职级的考核易出现走过场、流于形式的现象。建议细化测评和考核的要求：首先，测评和考核要反映出公务员职业能力水平。在群众测评的基础上，进一步考虑加入测评公务员职业水平的环节，测评职业能力是否与相应的职级所应具备的能力相当，让职级调整具有行政工作专业水平的定位功能，形成促进公务员主动提高行政职业能力的激励机制。其次，测评和考核要充分体现罚劣的导向。考核应考虑设立优秀、称职、基本称职和不称职等次，对于基本称职的，需要重新评估；对于不称职的，暂缓晋升职级，给予半年的改正表现期，再予以重新测评和考察。再次，测评和考核要具有严肃性。公务员主管部门在派出考核组认真考核人员的同时，要加强与纪检、监察、计生、信用、公安等部门的联动，发挥各职能部门的作用，形成联动机制，强化测评和考核的严肃性和有效性。

职务职级并行制度是完善公务员法和深化收入分配改革的重要内容，工作涉及面广，事关广大基层干部切实利益，应深入开展。各级部门要在日常管理中加强组织领导，确保规范严明、公平公正，把好事做好、做实。

（作者单位：广西南宁市人力资源和社会保障局）