县级财政支付机制健全策略

1994年我国进行了分税制财政体制改革，并建立了转移支付制度。该制度极大地提高了困难县市财政保运转、保发展、保稳定的能力，但也还存在不少问题。本文拟以江西省泰和县为例，探讨我国财政转移支付存在的主要问题及成因，并提出相应对策。

一、县级财政转移支付存在的问题及成因

1.转移支付结构安排不尽合理，均等化作用不显著。2009 年起，我国进一步规范了财政转移支付制度，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。转移支付形式上是规范了，但实质内容没有改变，目前一般性转移支付中的原列入专项转移支付的几大类支出，实质上没有起到一般性转移支付的均等化作用，还是要求专款专用，不能用于平衡地方财政预算。因此，剔除这块补助来说，我国的一般性转移支付尽管有均等化的功能, 但所占比重还是偏低。以泰和县为例，2010 年一般性转移支付总额为 42163 万元，剔除原列入专项转移支付的几大类支出 17439 万元后为 24724 万元，在全部转移支付中所占比重仅为 29.3%；而税收返还和专项转移支付所占比重高达 70.7%。税收返还以保护地方既得利益为出发点,采取“存量不动、增量调整”的政策,只有利于发达地区而不利于欠发达的中西部地区,不仅不利于均等化的实现,反而使两者之间公共服务能力的差距更加扩大。

2.转移支付项目设计上不合理，资金使用效率偏低。

（1）地方事权划分不够清晰，转移支付应有功能未充分发挥。政府间事权关系划分不清，对专项转移支付资金的分配和使用产生不利影响。第一，范围涉及过宽。由于各级政府间事权界定不清，我国专项拨款的范围涉及了几乎所有原本应属于地方政府事权的项目，包括：基础设施建设、支援农业、科教文卫、社会保障、行政管理、公检法等。第二，要求地方配套。中央下拨地方的专项资金，有相当部分要求地方财政配套。江西省 2009 年制定的公共财政政策需要县市配套资金的项目有 60 个，2010年达到134个，主要集中在支农、社保、卫生和基础建设等方面。泰和县 2010 年按省公共财政政策应配套专项资金 4684 万元，但该县是一个典型的农业大县，工业经济基础较为薄弱，财政收入来源非常有限，加上未列入国家贫困县，财政实力较差，只能勉强满足全县 13000 多名财政供养人员的工资发放问题，近几年连津贴补贴都无法足额预算，且公用经费预算标准每人每年才 1000 元 ~1500 元。第三，财权事权不对称。319国道泰和老营盘至南溪段二级公路改造项目，泰和县财政共借入国债转贷资金 1.3 亿元。319 国道是江西省内六条国道之一，也是入闽的国防重要干线，按照公共财政及“财权与事权相统一”的要求，该国道建设理应由国家承担，不应由地方承担建设债务，但目前该贷款一直由泰和县负责还本付息，其中已到期的债务本金近 7000 万元。上级财政通过结算直接扣缴，但由于该县没有偿债资金来源，偿债资金一直由县财政垫付，财政风险较大。

（2）专项转移支付比重较大，分配项目繁杂。泰和县近三年专项转移支付（不含原列入专项转移支付，现改为一般性转移支付的几大类支出）占转移支付总数分别为 47.9%、53.3%和 48%，比重一直居高不下。项目种类分布面广，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业。2010 年该县专项转移支付项目约在 120 个以上，项目名称五花八门比较杂乱，总额 50 万元以下的项目近 70个，资金最少的项目仅 1000 元，有限的资金被分散使用，形成了“撒胡椒面”现象，达不到应有的规模效应。

（3） 部分专项转移支付资金分配主体倒置，财政部门陷入被动。专项转移支付资金的分配往往先由业务主管部门提出意见，然后送财政部门审核，客观上业务主管部门先入为主，占据分配的主导地位，就拿泰和县来说，县财政部门难以对资金的分配与使用进行强有力的介入，许多情况下仅履行出纳的义务。专项转移支付资金分配与管理权分散于各业务主管部门，财政统一支配的实际权力非常脆弱。这种财权过于分散的格局，造成项目建设各自为政，各行其是，造成一定程度的重复建设和资源浪费。

（4）资金拨付时间滞后，影响项目进度和效益发挥。据统计，专项转移支付资金的拨付主要集中在下半年，且下半年又集中在 12 月份，有的专项资金甚至要到次年下达，使执行时间相对滞后，影响到资金的使用效率。泰和县 2010 年 12 月份以后下达资金多达 10459万元，占专项转移支付总额的25.2%。由于转移支付资金特别是专项转移支付资金基本上都在预算编制后才下达，给财政预算编制和执行带来一定的难度。造成预算安排与转移支付补助资金重叠的现象时有发生，加大了预算执行的难度。

3.缺乏统一有效的资金监管体系，监管机制不够完善，监管力量分散，监管成本过大。一方面，有些资金一年内要接受垂直监督、同级监督和部门内部监督两三次甚至更多，部门抱怨“铁账也要翻破”，接待费用“扶摇直上”；另一方面，更多的资金垂直监督无暇顾及，内部监督流于形式，部门使用“心安理得”，资金效益不得而知。特别是在省直管县财政体制下，由于市级财政部门未被赋予强有力的监管职能与手段，其“边缘化”的倾向十分明显。“省里管不够，市级不便管”的现象比较普遍。

二、进一步完善县级财政转移支付的对策

1.进一步规范转移支付方式，优化转移支付结构。不断提高一般性转移支付的规模和比例，特别是增加均衡性转移支付所占比重。在不低于原有规模的基础上，取消体制补助、税收返还和结算补助，将税收返还纳入到规范的一般性转移支付当中,使其真正具有均等化的功能。同时，逐步降低专项转移支付比重，形成以专项转移支付为辅，以一般性转移支付为主的优化结构，发挥缓解地方财政困境的作用。并提前转移支付资金下达的时间，以更好地满足各级政府提供公共服务的资金需求。

2.科学界定政府间的财权与事权，合理安排专项转移支付项目。在明确界定政府职能的基础上,按公共产品受益范围明确各级政府的事权范围, 对各级政府的事权加以明确的划分。属于全国性和跨省性公共服务的事权,应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性公共服务的事权,应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担。如省辖区内跨市公路的修建，就应由省级财政专项支付的方式，对修建公路的费用进行部分或全部的补助。结合不同层级的具体情况，明确划分地方各级政府的责权和财政支出责任，并用法律的形式固定下来，严格遵照执行。

3.研究规范专项转移支付的配套政策，提高县财政的统筹能力。第一，规范配套政策出台程序，将市县配套的总体负担控制在可承受的范围之内。在安排转移支付时，应根据地方财力情况和实际需要，尽量足额安排资金，以减轻地方因项目资金配套带来的财政压力，使项目能全面实施，从而发挥最大的资金效益。今后，除中央有明确规定外，省里应严格控制出台新的要求市县配套的政策。对属于省级事权的项目，由省全额负担，不再要求市县配套；对属于省与市县共同事权的项目，区别不同情况制定不同的配套政策；对属于市县事权的项目，为了鼓励市县推进工作，可逐步采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。第二，对不同地区进行区别对待：财政状况好的地区，配套比例相对大一些，财政困难地区的配套比例要根据困难程度相应小一些或者不要求提供配套资金。各地的财政状况要根据其财政收支进行合理、科学的测定，不应进行人为的随意划分。

4.清理整合专项转移支付，增强分配的规范性、公平性和透明度。一是规范专项资金设置，对同一个部门管理的性质和用途相近的专项资金进行整合，减少资金项目个数，增加资金规模，发挥资金使用的规模效益；对政策稳定、具有长期性、规模只增不减项目，调整列入一般性转移支付。二是对到期和一次性项目应及时清理，对补助数额小的项目予以取消，交叉、重复的项目重新清理，逐步进行归并。三是列入专项转移支付的项目，要经过科学论证和一定的审批程序，逐步建立专项转移支付资金项目库，实行三年滚动项目管理，优先安排重点项目和符合国家政策导向的项目，并做到提前项目审核，加快资金拨付进度。四是对部分专项转移支付资金，由地方根据轻重缓急，自主安排，避免上下财政同时安排存在交叉浪费；五是增强专款分配的透明度，及时公开分配资金所采用的基础数据，公开确定项目的标准和分配的结果。要坚持财政部门与业务主管部门共同参与资金分配，扭转财政部门在分配与管理上的被动局面。

5.建立统一的转移支付资金管理制度，完善和强化监督约束机制。一是出台规范、统一的专项转移支付资金管理制度，建立健全各项转移支付形式之间的协调机制。在全面清理现行专项转移支付项目、数额和分配依据、管理形式的基础上，出台专门的规章制度，明确资金分配、拨付、使用和监督管理的基本要求，明确由财政部门统筹管理专项转移支付资金；建立政府牵头、财政主导的协调管理机制，协调和督促相关部门共同落实政策目标。明确要求各地建立专项转移支付资金预算管理制度，强化预算约束，实行专款专用、专账核算和专人管理，以多种形式接受社会各界监督。二是整合专项转移支付资金监管力量，完善全程监控体系。建议在专项转移支付资金分配环节同步出台检查与考评办法，确定监督检查主体和全程监控手段，既做到严格跟踪检查，又做到不重复检查。要推行“零成本”检查，防止有关部门借检查谋取自身利益，加重地方政府或项目承担部门的负担，真正维护专项资金安全与核算完整。三是逐步建立健全转移支付的绩效评价制度，强化激励约束机制，扩大纳入绩效评价范围的专项转移支付项目。将专项转移支付资金的绩效评价结果，作为资金分配的重要因素。四是完善转移支付法律体系。抓住《中华人民共和国预算法》修订的契机，尽快出台《政府间转移支付法》，将转移支付制度的内容、形式、依据、用途、管理和监督等内容以立法形式予以明确和规范。