农村土地流转政策亟须研究制定

从当前土地流转实践看，存在一些值得关注的问题。一是产权明晰程度低增大了土地流转的交易成本，影响土地流转效益；二是农业规模化经营往往具有多重目标，导致土地经营规模不尽合理；三是规模化经营主体的组织形式复杂，总体上还不完全适应农业现代化的需要；四是国家土地管理政策的某些方面不利于土地合理流转。从全局看，农村土地流转工作处于“八仙过海，各显神通”的状态，亟须中央政府在改变不合理相关政策的同时，出台一个指导性文件，促进农村土地流转工作健康发展。笔者建议，当前在农村土地流转工作中应推动或提倡以下事项：

第一，落实中央关于农村土地承包权长久不变的改革意见。落实这项改革意见时要明确告诉农民今后再不调整土地，并要按照农民的意见决定。这项改革将提高农民土地财产权强度，有利于延长土地租期，调动农业大户的投资积极性。笔者认为，“在现有基础上”实行土地承包权长久不变的政策不宜推行。

第二，尽可能鼓励农业经营者之间自主达成土地流转协议，避免政府直接干预。已经通过“返租倒包”途径实现土地流转的地方，应注意在土地整理中与原土地承包者达成补充协议，明晰相关权利。

第三，可要求地方政府确立土地经营的最大规模，避免规模过大。据笔者调查，规模过大时一般会发生“二次承包”，容易引起纠纷。据笔者粗略测算，在我国粮食主产区，如果农户的土地经营规模在150亩左右，其人均纯收入就可与城市水平看齐或更高。其他农作物的生产也会有一个适度规模，能够保证农户的收入可与城市水平比肩。地方政府在确立“适度规模”时应以这个标准为基础。在城市化水平不断提高的背景下，我国农户的规模经营“适度”标准还会不断提高，从而要求更大幅度的农村土地流转。

第四，应规范农民专业合作社在规模化经营中的行为，更好地发挥合作社推动农业现代化的作用。在全部农业经济环节中，直接田间作业的环节应以家庭经营为基础，不支持合作社进入直接田间作业环节，更不支持合作社圈占大量土地搞田间雇工经营或“二次发包”土地。合作社业务应集中于农业生产资料和农产品流通领域及田间生产的服务领域。

第五，应提倡进入农业的“城市资本”做大流通商、大加工商，而不是做“大农场主”。“城市资本”可以建立一定规模的“示范基地”，但在一定期限以后应将“示范基地”转化为适度规模的家庭农场。从笔者的调查看，成功的农业投资者大多采用这种经营方式。要坚决杜绝“城市资本”圈占土地搞非农经营活动。

第六，先行在从事田间生产的独立农户中间开展“注册农户”制度试点，并将其作为财政支农的主要对象，以巩固我国农村家庭土地承包经营这一基本制度。在此基础上逐步扩大“注册农户”试点范围，在政策上鼓励“注册农户”实行规模经营，最终建立统一的“注册农业经营者制度”，形成以此制度为核心的土地流转政策体系。

作者系中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任