深圳市公共租赁住房建设和运营之我见

公共租赁住房（简称公租房）是全国保障性住房的重要组成部分。随着我国公租房建设规模的不断扩大，其开发政策和定价等问题成为政府、民众、研究人员、房地产开发商多方面关注的热点问题。为此，2010年财政部和国家税务总局联合颁布《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知（财税[2010]88号）》，以确保公租房的低成本建设和运营。理论研究和各地区实践皆表明，公租房建设和运营涉及面广、内涵复杂、辐射和影响深远，需要不断总结和优化现有的公租房建设和运营准则，分析和借鉴国际经验，研究不同公租房开发政策和分配政策涉及的关键问题，提出相应的解决思路和实施方法，评估其社会和经济影响。

一、深圳市公租房建设和运营发展历史和现状

2006年9月，深圳市政府了《深圳市住房建设规划（2006-2010）》，正式开启了深圳市公租房的建设和运营，居于全国先行先试之列。此规划突出的创新思想是提出了住房保障由“以售为主”向“租售并举”的政策转变，并以解决深圳市中低收入户籍人口和符合规定条件的非户籍常住人口的住房保障为目标。2007年12月，深圳市政府了《关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见》（深府[2007]262号），进一步明确了公租房的保障对象、保障标准和建设标准等。2008年1月，深圳市政府又了《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》（深国房[2008]36号），对公租房的建设规划、计划、房源筹集、配租、准入、退出、监督管理等活动进行了明确规定。至此，正式确立了深圳市的公租房制度。2010年6月，深圳市政府颁布了《深圳市保障性住房条例》，首次以地方立法的方式明确公租房的相关问题。其中，将公租房定义为由政府提供政策优惠，限定套型面积和出租价格，按照合理标准筹集，面向中低收入住房困难家庭或单身居民出租的具有保障性质的住房。

深圳市公租房经过几年的发展，已逐渐成为深圳保障性住房的重要组成部分，现有公租房类型主要包括：廉租住房、中低收入家庭公租房、人才公租房、产业配套住房四大类型。住房保障对象涉及到深圳市低保和中低收入家庭、深圳市各级人才、产业职工和外来务工人员等，体现了深圳市保障性住房的“广覆盖”特点。

在公租房建设方面，深圳市目前主要是采取政府直接建设和基于政府优惠政策的企业参与（投资和参建）两种模式，而发展趋势值得进一步研究。

在公租房定价方面，目前深圳市的公租房租金定价准则主要有两个核心依据。一个是2012年住房和城乡建设部令第11号公布的《公共租赁住房管理办法》第19条：市、县级人民政府住房保障主管部门应当会同有关部门，按照略低于同地段住房市场租金水平的原则，确定本地区的公共租赁住房租金标准，报本级人民政府批准后实施。另一个是2011年深圳市人民代表大会常务委员会公告（第三十七号）公布的《深圳市保障性住房条例（修改稿）》第18条：保障性住房的租金，应当与住房困难群体的经济承受能力相适应，在适当考虑建设成本、公共配套设施、房屋折旧等因素的基础上，按照同期同区域同类型普通商品住房市场指导租金标准的一定比例下浮确定。保障性住房的租金应当根据住房困难群体的收入水平分层次确定。

然而，复杂的公租房系统在公租房建设可持续性和公租房租金定价等方面面临许多挑战。分析表明，公租房的建设和分配直接关系到政府的财政负担、参建机构（社会投资者和房地产开发商）的合理收益和保障对象的可支付性等问题。对于政府，公租房建设的目的是为了社会住房保障；而对于投资者，公租房建设是为了合理的投资回报；对于租房者，则必须考虑其支付能力以及获得的基本居住权保障。因此，需要分析现有公租房建设和运营制度存在的不足，探索公租房建设可持续性发展策略以及公租房租金定价政策。

二、深圳市公租房建设和运营存在的不足

如前所述，深圳公租房经过几年的探索性发展，形成了具有自己特点的运行体系，为全国全面推广公租房提供了宝贵的经验。但是，深圳现有公租房政策仍存在一些不足。

1.公租房建设资金来源单一

深圳市公租房建设大部分由政府主导开发新建，存在建设资金来源单一、社会参与不足的问题，难以保证公租房持续发展。随着“十一五”和“十二五”住房保障建设规划中继续扩大公租房建设规模目标的提出，公租房建设的资金压力将更大，亟待拓宽融资渠道，保证资金供给。以前依靠出售经适房回收资金以实现住房资金滚动循环的做法，将随着经适房的淡出和公租房的扩大而退出历史舞台。公租房的性质和特征决定了其资金筹措过程中，需要考虑多方面的问题，包括公租房建设资金筹集、公租房运营费用（包括长期的房屋维修资金等）、社会参与公租房运营的整体制度设计，以及政府地价、税收、财政等优惠政策落实。上述特点，使得在实际操作中有众多难以预测和控制的因素和风险，难以吸引资信良好、实力雄厚、社会责任感强的企业参建公租房。这些都直接导致了公租房建设资金仅依靠政府投入，建设资金来源单一的问题。

2.公租房定价体系不完善

现行深圳公租房定价方式不够科学，定价系统不完善，主要体现在缺乏充分的数据支持和科学的定价理论上。在制定公租房租金的实际操作层面，是按照公租房项目附近普通住房市场租金平均价格的一定比例下浮来确定其租金的。因此，深圳市每一个公租房项目产生一个租金标准。这种方式在执行上简单，但缺乏公平性以及未考虑不同群体的收入水平。在深圳受公租房保障的群体其收入差异是较大的（例如各级人才和低收入保障对象），采用一刀切的公租房定价方式反映了深圳市公租房租金价格体系的粗糙和不完善。总体上来说，公租房定价政策由政府主导，现行的公租房准入条件和租金定价模式制定中参考的客观因素不足，过多考虑了公租房项目附近的市场平均房租以及租户的平均收入，仅从均量上反映了公租房租金水平和被保障家庭经济水平，使得制定的租金定价模式不尽完善；另外，由于各个政策部门缺乏统一协调的途径，没有实时互相沟通的平台，缺乏被保障者的信息交换机制，无法权衡和掌握居民实际的资产净值状况。这种定价方式导致主观因素成分偏多，客观分析结果支撑的政策依据较为欠缺。

3.公租房建设标准欠缺理性依据

根据不同被保障对象群体和家庭规模，深圳50、60、70市初期公租房每户面积一般在平方米，目前修订为35、55、85平方米户型为主。若以四口之家的标准，按照香港公共屋邨（简称公屋）人均居住面积7平方米计算，最小户型可以容纳下4人甚至更多。深圳尚未制定住房保障的人均住房面积标准，从目前的保障水平看，在深圳土地资源极其紧缺的现实条件下（852平方公里的土地承载着1400万左右的人口），现行公租房户型面积标准显得不合理。同时，公租房内最小户型多由2人结婚夫妇居住，4人家庭均申请60、70平方米或以上的户型居多。与发达国家公租房建设标准相比，深圳市公租房标准户型过大，这直接浪费了有限的政府资源，也增加了公租房承租人的每月租金负担。另外，由于地方政府在公租房的建设过程中具有较大自由度，保障对象较为宽泛，对公租房的保障性认识不充分，在实际操作中公租房建设标准更是趋向超标。例如2011年5月，国土资源部规定公租房面积“控制在60平方米以内，以40平方米为主”。但是在实际操作过程中，包括北京和重庆在内的很多城市公租房建设项目都超过了此标准。由于公租房的问题涉及到保障性居住这一基本需求的实现，而公租房面积标准的公平涉及到广大人民群众的切身利益，因此在公租房户型面积标准上，一个地区应该尽量保持一致性和稳定性，可参考香港的公屋标准，进一步制定合理的深圳标准。

4.公租房规划选址科学性不足

公租房选址是公租房建设中的关键要素。公租房选址受到土地价格、交通便利性等因素影响。目前新建公租房的选址大多过于偏远，且采用集中建设模式，周围交通、学校、医疗等市政基础配套设施不足。这样的公租房建设思想会导致不少弊端产生。首先，偏远的地址会增加低收入家庭的交通和生活成本，增加其就业难度，降低其生活质量；其次，由于偏远的地址产生较为低价的公租房租金，有可能加剧弱势群体的空间聚集，强化居住分异，带来各种社会问题。由于住房的耐久性特征，住房建设一旦实施，就有很强的不可逆性，会对住房存量的空间布局和城市社会的空间结构形成几十年甚至更长时间的影响。例如，香港天水围的贫民窟化就与大规模建设公屋初期政府未充分考虑配建必要的基础设施有关。

三、公租房建设和运营政策建议

由于我国公租房建设发展历史尚短，政府和保障性对象对公租房的保障性特性和实施难度认识不足。政府在其指导性意见和相关规定中都只能给出大致的框架，缺乏系统性的统筹和具体指导细则。

1.建立公租房定价数据库

分析表明，现行公租房规划建设政策和公租房租金定价研究上的不足主要来自于对公租房“非市场化”属性认识的缺失以及缺少相应的统计数据分析支持。目前全国尚无公租房相关数据库，无法对公租房租金、户型布置、小区规划布局、配套设施和公共交通条件等重要因素开展分析和研究。鉴于公租房是政府保障性住房的发展方向，有必要率先在深圳建设公租房数据库，以真实的数据为基础，制定科学的公租房建设规划和公租房租金定价系统。

2.推动社会资金参与公租房建设和运营

由于公租房产品的复杂和多样性，政府应高度重视公租房政策的顶层设计和统一协调的公租房建设运营政策。其中在公租房参建制度中，需要有明确的制度和规定来约束政府和参建机构的责权利以推动社会投资机构参建公租房。目前，房地产开发商在和地方政府合作的过程中，由于公租房保障对象、准入条件和租金定价等关键环节是政府主导，参建机构处于相对弱势的地位。他们对于地方政府的信誉和公租房政策稳定性存疑。公租房建成之后，有可能出现公租房租金无法及时收回，给公租房参建开发商带来较大的资金压力。这一问题使得社会投资者对投资公租房参建一直处于观望态度。因此，政府对于参建公租房企业应该制定明确的土地、财政和税收优惠政策、公租房租金定价意见、租金回收利益等具体的指导性规定和制度，并通过制订示范合同文本的方式给社会机构明确的指引和预期。此外，随着信息技术的发展和公租房建设经验的积累，政府也可以考虑建立全国性的招投标和采购系统，加强对于公租房建设和运营的管理，进一步节约成本，提高有限政府资源的利用效率。

3.设计合理的公租房户型

当前，需要检讨公租房建设标准单一和建设面积不合理的现状。针对不同类型的公租房定位，提出适合于该定位的公租房户型的合理空间和面积标准，以提高有限政府资源的住房保障效率。在这方面，可以借鉴日本的经验。日本公租房建设采用有效的公租房户型设计来减少公租房土地占用成本，达到资源有效利用。日本的公租房主要为框架结构，基本形式以外廊板式为主，住宅户型面宽较小，户型平面多为瘦长型，总面宽较小，进深相对较大。其设计重视空间的流动和视线的贯通。因此，日本住宅户内面积虽小，但通过门窗洞口及住户活动流线的巧妙设计，使得室内空间实用并灵活变化，做到了小中见大；再加上卫生间的合理分布、储藏空间的有效设置，使住宅空间的利用率高、舒适性强。这种设计既适宜人居，又节约了土地，获得较高的容积率，对中国公租房设计非常有借鉴价值。此外，香港公屋和新加坡组屋的建设经验表明，租赁类居住空间设计为大空间较受住户欢迎，深圳2011年提供的松坪村三期项目采取一房一厅或两房一厅等模式，很难满足不同的居住需要。给住户多留些可以自主临时分割的空间，既可以增加公租房使用的方便性，又可提高公租房的空间使用效率。2012年竣工的由万科房地产公司给深圳市政府代建的大型公租房项目龙悦居三期工程，借鉴了日本、新加坡的经验，在室内空间设计布局上有很大提升。最后，针对深圳市公租房入住群体的多元化特点，可考虑在公租房建筑公共区域配套一些经济实惠的洗衣、会客、餐厅等公共功能用房，提高公租房使用的人性化设计。

4.关联型公租房选址模式

我国城镇化进程在继续快速推进，公租房建设应该和国家、省市城镇化的战略相结合，针对不同类型产业的集聚区，实施具有明确定位的公租房项目建设以及相应的配套基础设施，并与区域内其他类型的保障性住房相互配合，将可更大程度地满足被保障对象的居住需求并实现政府保障性住房资源的最优配置。经济条件方面，公租房应该考虑特定对象未来收入现金流的特点，重点解决夹心层人员的住房需求。政府主导的公租房特性与商品房不同，须考虑公租房承租人的经济条件及其交通成本和时间，公租房选址与规划应该与整个城市的产业布局相符。

此外，借鉴国际上中心城市公租房的建设经验，作为中国的一线城市，深圳市在保障性公租房的选址上要更加科学合理，不能单一考虑地价和拆迁难度等问题，而将公租房选址在交通条件和基础设施配套不便的深圳市基本生态控制线附近的“飞地”上。伴随深圳市的轨道交通发展和旧城旧村改造的大力实施，应该重点研究结合公共轨道交通建设和高强度的公租房规划发展策略。

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