生态型政府监管职能建立

苏南地方政府在生态型政府构建中扮演着重要角色，承担着主要的社会责任。为了实现生态行政管理这一全新的管理理念和管理制度，实现政府职能重心的转变，我们要从理论上全面分析苏南地方政府应承担的生态型政府职能。

一、生态信息建设与管理职能构建

生态信息建设与管理主要是指生态信息的采集、存储、公开、共享与咨询系统的建设与管理。基本生态信息如空气质量、耕地保有量、森林覆盖率、流域水文资料、矿产保有量、污染物总量等等，是生态治理的基础性资料，也是公众知情权、环境权和参与权的基本保障，是一种公共物品。它应由国家财政投资，公共机构提供，社会无偿使用，而不应成为少数机构的“私人物品”或“专利品”。在生态保护信息系统建设方面，以往我们更多地把注意力放在了硬件的建设上，在环境保护系统的信息资源管理建设上重视不够，例如，无锡太湖蓝藻事件就充分暴露出地方政府反应能力的一些缺陷，体现了政府生态信息建设与管理职能的弱化。生态信息资源管理包括宏观和微观两个方面。宏观方面主要包括：生态行政信息管理的统筹规划、组织协调、业务指导和监督控制职能；微观主要指各政府部门内部管理机构对本部门生态行政信息实施具体管理和开发利用工作的职能。当前特别是在生态信息的使用方面，更亟待改进，应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》及其配套的《环境信息公开办法(试行)》的规定，从目前普遍的有偿使用甚至高价使用转变为低价使用或无偿使用。我们应通过对生态行政信息的采集、组织、检索、开发、传播和服务等，实现生态行政信息的有效利用。例如，苏南各地方政府环保部门要参照环保总局和中国人民银行的做法，把自己掌握的环境违法信息输入企业信用信息基础数据库，促使有关金融机构通过查询征信系统，对有环境违法行为的企业拒绝发放贷款，对污染严重的企业停止贷款。可以说，通过生态行政信息的公开和有效利用，促使金融机构普遍推行了“绿色信贷”或日“生态金融”。同时，政府生态信息的无偿公开使用，不但可以吸收社会研究机构广泛参与，而且能不断提高我国生态研究水平，为科学决策提供详细资料和研究背景。

二、生态发展统筹与规划职能构建

首先，生态型政府不仅要关注眼前的自然资源和生态环境的状况，而且还要关心后代人的生态利益，不能把今日的发展建立在剥夺后代生存发展机会的基础之上。生态型政府作为长远规划的积极实施者，不仅是保护自然资源和生态环境的承担者，而且还要对一些事关当代人和后代人生存质量的生态项目进行生态的公共投资引导。

其次，必须制定以追求绿色国内生产总值为目标的近期环境和生态规划，包括生态城市发展规划、产业结构调整与生态产业发展规划、循环经济发展规划、生态公共投资规划、城市交通方式的选择和土地利用的规划等等。昆山作为江苏省全面小康的样板区和全面建设小康生活的先行区，它在生态型区域建设方面，坚持以环保优先的理念规划产业发展，积极发展循环经济，坚持建设绿色昆山，被评为国家环保模范城市。无锡市不仅对城市建设用地进行规划，还对非城市建设用地进行规划。他们将市区土地分为建设用地、生态用地、自然山水等三部分，各占1／3，而生态用地一旦确定即不准乱占，从而为未来城市发展留足绿色空间。这样的“绿色规划”真正体现了规划的龙头作用。

最后，生态型政府在对内构建生态发展统筹与规划职能的同时，还要充分认识到，苏南地区作为一个完整的生态单元和经济一体化区域，在生态环境整治、资源和资金积累及产品市场拓展方面都是不可分割的整体，因而必须对苏南地区开展生态发展规划，制定生态协调方案，进行区域合作。

三、生态环境治理与保护职能构建

首先，要打破事故处理中的恶性循环的生态治理模式。在苏南城镇化进程中，工业化的工厂常常使社会处于生态事故之中，这是毫无疑问的。因此，必须建立有效的环境治理机制与模式，坚决禁止掠夺大自然、破坏大自然的做法，坚决摒弃先污染后治理、先破坏后恢复的做法。要在更高层次上促进生态环境向净化、绿化、美化的可持续生态系统演变，促进传统经济向节能型、知识型、循环型的生态经济转型，以高新技术产业化的生态产业为龙头，提升苏南的经济运行水平，从根本上改变苏南的经济增长方式，促进生态文化、生态道德建设，倡导市民对自然、对科学、对社会的尊重，真正实现人与自然、人与社会的和谐融洽。

其次，重新界定和规范市场经济条件下的政府生态保护职能。生态型政府要将注意力集中于建构和维护公正的市场秩序，有力地防范并制止各种违规行为，切实有效地履行起“规则面前人人平等”的职责，从根本上克服环境保护的无序状态。实现政府职能转变，一方面要强化政府对于生态保护的宏观调控的职能；另一方面要切实降低政府运作成本，并相应提高政府的汲取能力，对城镇化过程中出现的生态急剧恶化问题进行有效的干预，为基层民众提供最基本的社会生活保障，建立必要的非市场性的社会价值分配机制，发挥政府校正不平等竞争结果的作用。苏南地区环境库兹涅茨曲线分析表明，大部分污染物排放量已经初现转折，将呈现下降趋势，但这是基于苏南近20年的经济发展和污染排放数据得出的。苏南地区在“十一五”期间的污染物排放量是否会按照目前的库兹涅茨曲线发展，还要取决于苏南今后的经济发展和环境保护力度及其政府生态保护职能的行使。

再次，推进大部制改革。苏南地区在这方面应该像深圳市政府那样进行政权三分的改革，尤其是生态型政府建设所需要的与环保有关的综合部门的改革更是迫在眉睫。

四、生态公共投资与建设职能构建

首先，生态型政府要以追求绿色国内生产总值为目标进行环境和生态的公共投资引导。要对一些事关当代人和后代人生存质量的生态项目安排财政专项资金，参与一些重要生态项目的保护工程，如保护湿地、森林和防止沙漠化等。苏南地区地方政府在环境保护、污染防治和绿化与园林建设等方面均进行了大量的投入，成效显著。苏南地区各级政府在科学规划环境治理和生态建设的基础上加大了公共投资的力度。江阴、昆山、张家港等市政府均规划了环境和生态工程建设，如清水工程、蓝天工程、宁静工程、绿色工程、家园工程，特别是在寸土寸金的昆山市，规划建设了占地达3150亩的城市生态森林公园。现在的苏南地区已涌现出像苏州、无锡、昆山、张家港这样的部级环境保护先进城市、生态城市、园林城市。

其次，生态型政府还要积极创建生态城市、环境优美乡镇等生态优良区，加强生态保护区建设，促进区域开发空间与生态保护空间协调，使整个区域的生态环境意识、生态状况、环境质量均得到有效提升，生态产业、生态人居和生态文化建设均得到大幅度推进。苏南地区目前已经形成了良好的生态文化氛围，通过生态示范区，创建生态城市、环境优美乡镇、生态村等一系列创建工作，公众生态意识、环保意识得到提高，同时将生态环境改善落到了实处。生态城市建设正式列入苏南各城市的发展目标，其中，生态保护区的确立和建设是重中之重，其重点是抓好森林和绿地建设，确保森林覆盖率、人均绿地面积达到国内先进水平。

五、生态安全监管与保障职能构建

首先，生态型政府要履行好生态监管职能。一是构建金融监管职能。它要求苏南地区所有金融机构应普遍推行绿色信贷。在当前适度收紧银根的情况下，贷款向绿色产业倾斜，是实行生态金融的好时机。二是构建财税监管职能。建议国家和苏南地方政府在财政转移支付项目中增加生态补偿项目，用于自然保护区、生态功能区的建设补偿，对生态退化严重区域进行恢复补偿。同时，政府可以通过征税的方式来引导企业的生产行为和公众的消费行为。三是规范引导绿色消费。绿色消费作为生态文明社会的经济基础，需要生态政府做保障，在加强绿色消费制度建设、推进公共消费和集中消费的同时，大力推进政府绿色采购，对社会绿色消费起推动和示范作用。政府绿色采购的标准不仅要求末端产品符合环保技术要求，而且要按照生命周期标准使产品从设计、开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用到废弃的全过程都符合环保要求。

其次，构建生态保障职能。一是构建法治保障职能，走生态法治化道路。健全的生态法律制度不仅是生态文明的标志，而且是生态保护的最后屏障。法律制度是文明的产物，它标示着文明进步的程度，其作用在于用刚性的制度约束与惩罚人类的不文明行为。二是建立生态型政府制度保障职能。生态型政府必须重新构建一种新的制度框架，进行新的制度安排。其核心是要将生态环境作为一种生产要素，进行新的规制管理，纳入市场运行机制之中，重新调整社会利益分配关系。三是构建生态型政府体制保障职能。政府生态行政管理不能仅仅把它归入部门行政的范畴，它涉及政府公共管理的全域、全程和全部思维模式，是整个行政管理系统和所有环节的生态化。四是构建生态型政府机制保障职能。要强化领导干部环境保护的激励和问责机制，把环保成效作为干部任用的重要依据，对因工作失职、渎职导致辖区重大环境污染和生态破坏事故的党政负责人给予党纪政纪处分，对违反环保法规的政府、企业和个人依法追究责任。制定科学的干部绩效考核指标体系，树立科学的“政绩观”。要建立环境资源使用成本机制、价格机制和多元化投入机制以及生态危机应急机制。加快实施生态补偿保障机制，政府要运用市场手段使社会各阶层之间实现生态补偿。富裕人群消费的环境多，应当做出更多的补偿。还应强调的是，生态型政府要求构建生态科学家咨询系统和参与决策机制，这也是构建生态型政府的重要机制保障。许多国家和地区在对大型的建设项目进行审批时，必须要有专家对生态环境方面的论证，否则不予批准。苏南地区在这方面有许多好的做法，例如，张家港市政府在决策中，建立了专家咨询制度，重大发展项目不听取环保等部门意见不决策。

六、区域生态协调与合作职能构建

生态环境因素中的一个重大问题是严重的外部关联性和系统性，即生态环境问题本身具有一定的跨区域性。生态治理、城镇化等问题，超越了一个区域的政治、经济和文化，需要建立区域政府组织。共同的生态利益将成为苏南区域一体化强有力的“助推器”。目前，苏南各地存在的最大问题是各自为政，地方市场分割和地方保护主义阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，公地悲剧普遍存在。特别是治理城镇化后的生态问题，需要建立一个有一定权威和功能的解决区域生态问题的组织进行协调处理。在苏南区域可持续发展的大目标下，生态保护和生态建设的相互渗透、紧密融合成为大势所趋。以区域一体化为导向，努力实现生态治理与经济发展的良性互动，是当前苏南地区面临的重要任务。而区域分割的管理体制与生态系统的一体化要求相悖，苏南生态经济发展对苏南地方政府一体化将提出更高要求。它要求进行区域内生态型政府全方位的联合与合作，真正成为“生态共同体、发展共同体、利益共同体”。