印度产业结构调整机制与产业结构变动

[内容提要]印度是世界上产业结构变动具有独特性的发展中大国，其产业结构的变动是在两个时期、两种机制以及产业政策的实施下完成的。本文对印度独立以来产业结构调整机制和产业结构变动的趋势进行了分析和研究。

[关键词]印度　产业结构　调整机制　结构变动

从世界各国产业结构的变动历史看，大致有两类机制：一类是以欧美为代表的先起工业化国家的产业结构变动机制；另一类是以日本为代表的后起工业化国家的产业结构变动机制。其区分的标志是在推进工业化和产业结构高级化过程中，是以市场机制为主导还是以政府主导及计划机制为主。

欧美发达国家的产业结构是在市场机制作用下，经过长期曲折的过程，自发地形成和发展起来的。尽管这些国家在某些时期尤其是20世纪30年代经济大萧条以及当前的金融危机时期也采纳了国家干预政策，但在经济运行的历程中，政府主要还是采取间接干预手段、实施指导性计划，强调自由企业制度原则、市场机制和自由竞争。其理论基础是自由主义经济理论，认为在自由竞争制度中，产业结构具有自我调节的能力，政府的作用是完善这一自我调整功能，并为调整过程创造良好的经济环境，最后达到改善产业结构的目的。日本等后起工业化国家，为了追赶和模仿先进工业国，一开始就有计划地规划产业结构从低级向高级发展的步骤和政策，从而以较小的代价和较短的时间走完了欧美发达国家所走过的漫长发展道路。二战后独立的发展中国家印度，工业化的起步不是自身经济发展的内在要求和结构变动的自然结果，而是政治独立后的国家对经济独立的要求，在市场经济发育不完善、市场机制不健全的条件下，只能靠国家实施工业化战略，通过政府干预来调整产业结构。当印度步入市场化改革时期，产业结构的调整机制也相应发生了变化，产业结构变动出现了与独立初期发展战略和目标不同的结果。

一、印度产业结构调整机制的演变

印度的产业结构调整机制可大致分为两个时期，第一个时期主要是尼赫鲁执政、实施工业化战略时期，第二个时期是印度实行自由化、市场化、私有化、全球化改革开放的时期。

(一)以政府直接干预为主的产业结构调整机制

在尼赫鲁执政时期，由于印度刚刚取得政治上的独立，要在经济上迅速摆脱殖民控制，改变殖民地经济结构和经济混乱萧条的状况，需要选择一条最快地发展经济、摆脱贫困、独立自主的道路。尼赫鲁明确地意识到，一个国家没有大工业的发展，就不能提高人民现有的生活水平，没有大工业的发展，就不能维护国家的自由。为了更快地建立起印度的工业体系，需要把社会主义国家的以发展重工业为重点的计划经济和公营经济搬过来，为发展资本主义所用。在苏联社会主义计划经济的影响下，尼赫鲁于1948年提出了一份激进的工业政策报告书，对大型工业企业和银行实行国有化，采取国家控制经济的措施。其目标是要建立一个公正的社会秩序，铲除剥削，在国家的支持下有组织地进行消费品的共同分配。在当时印度私有制经济占主导的情况下，这一国有化政策引起了工商界的混乱，尤其是占印度工业资本一半以上的外国私营企业，对国有化政策最先做出了反应，从企业中大量抽走资金和停止投资，这就使不景气的经济陷入更加困难的境地。为了稳定局面，政府不得不向后退，最终选择了混合经济体制，即公营经济和私营经济同时并存，并列发展。1950年，国家计划委员会在编制中长期发展计划时，混合经济原则被作为印度工业发展的长远战略的核心。但尼赫鲁并没有放弃国有化和计划经济的初衷，他认为混合经济只是过渡阶段。他的理想社会是政治上有民主自由、经济上有平等，他选择的道路是在资本主义制度的基础上，政治上实行西方议会民主政治，经济上以发展公营经济为主导。

在尼赫鲁工业化战略的框架下，印度产业结构的调整和变动主要是通过政府直接干预机制完成的。在相当长时期内，印度经济管理体制的特征是中央集权下的命令经济和控制经济。国家控制经济的主要内容是所有权控制和资源分配控制，其目的是防止财富集中在少数人手中，扩大公营部门以促进迅速工业化和自力更生。由此国家需要对生产和分配领域进行投入和干预来实现上述目的，同样通过控制经济的制高点即保险和金融领域，国家就可以努力将投资引向社会所需的部门。国家控制经济的手段是通过经济计划、经济立法和相应的政策在生产的准人、投资、分配、价格等领域对经济进行全面管理和控制。

1956年印度通过了第二个《工业政策决议》，这个决议的出台是因为“一五”计划已完成，议会开始接受建设“社会主义类型社会”作为社会和经济政策的基本目标。而加快经济增长速度和加速工业化是实现社会主义类型社会的途径。可是当时资本缺乏，企业基础薄弱，1956年出台的《工业政策决议》最重要的目的是确立国家对工业发展的支配地位和直接责任。1956年的《工业政策决议》是以印度宪法为政治蓝本制定的一部经济宪法。混合经济通过此决议中关于工业发展的规定得到了体现。决议进一步划分了公营经济和私营经济活动的明确界限，并扩大了政府作用的范围。决议把工业分为三大类：A类是完全由政府控制的工业部门，共17个部门，包括武器弹药、原子能、钢铁、重型钢铁铸件和锻件、采矿、机床生产所需的重机器制造、重型电气工业、煤矿、矿物油及其开采、铁矿石及其他重要矿物、飞机、航空运输、铁路运输、造船、电话电报和无线电设备、发电和配电。B类是逐步由国家所有并且由国家建立新企业的部门，私营企业可以成为国家力量的补充。这类涉及的部门包括有色金属、机床、铁合金、工具钢、化学工业、抗菌素及其他基本药物、化肥、合成橡胶、焦化煤、化学浆、公路运输和海运。除A、B两类以外的其他工业部门归入c类，都留给私营部门。与1948年的《工业政策决议》相比，1956年的决议扩大了公营部门的生产范围，强调了公营部门的主导作用，该决议一直是指导印度工业经济发展的纲领性文件，直至90年代初的新工业政策出台为止。

在上述政策框架下，政府通过工业许可证制度和其他政府分配与控制制度，形成一个命令和控制机制，以调整产业结构和控制经济活动，保证政府参与建立某些重要产业，尤其是钢铁业、重型工程、机械工程、重化工业等，努力使印度的经济活动朝着计划规定的长期目标迈进。

工业许可证制度主要是控制工业分散和避免工业超产能布局的工具。1951年印度政府公布的《工业发展与管理法》(下称《工业法》)规定，由国家对工业配置、企业创建、产品种类以及企业扩建等进行全面管制。《工业法》有下列重要条款：除雇工在100人、固定资产在100万卢比内的工业企业外，未获中央政府的许可证，不得新建和扩建任何企业；政府可以对工业企业或项目进行调查并整顿(这些企业包括出现生产下降、产品质量下降、产品价格上升、动用了国家重要资源、损害股东和消费者利益等情况)；对未能贯彻执行政府指示改善经营管理的企业和项目，政府有权接管；政府可以规定企业生产方法、规格、产量和分配渠道等。工业许可证制度相继在1970年、1973

年、1988年、1990年和1991年进行了调整和改革。自1973年的《工业政策声明》到1990年人民党的新工业政策，对工业许可证制度的政策趋势是从逐步放宽到基本免除。

其他管理和控制机制有：实施“五年计划”、进出口控制、资本流出控制、外汇控制、包括原材料分配在内的交通运输控制、价格控制和信贷分配控制。①政府主要采用以下手段和措施。计划拨款：国家把拨款的很大部分用于促进国防、重工业和基础工业的发展。国家直接投资：建立以灌溉工程、水电工程、公路、铁路、邮政电讯、海运和空运等基础设施。控制金融机构：对金融机构进行支配性控制，人寿保险实现了国有化；银行系统逐渐归国家所有和控制，目的是引导银行贷款到重点支持的产业。物价措施：国家采用定量配额和控制来抑制基本消费品价格。税收手段：国家采用税收和公共开支等手段，使财源从富裕阶层转移到国家，在二次分配中解决社会公平问题。反垄断措施：国家成立垄断和限制贸易委员会，以防止私人商业财团垄断的形成，确保商业财团不能利用限制性贸易行为损害消费者利益。

最初的许可证制度的目的是利用这个工具推动选定的重要产业的发展，但后来被应用于所有工业部门，其结果不是发展而是规制成为这个制度更重要的特征。

(二)以市场机制为主、政府间接干预的产业结构调整机制

1985年开始了以自由化为主要内容的改革，也可以说是印度开始了尝试用市场机制配置资源、调整结构的时期。拉吉夫・甘地1984年执政后不久，就以放宽许可证政策的名义进行了较大的自由化改革，削弱政府的控制，寻求自由竞争和市场调节。改革的主要目的是提高生产率，降低成本，提高质量。改革的重点是开放国内市场，以增加竞争，让国内的工业面对国际市场的竞争，使公营部门从一系列束缚和限制中解脱出来，给予大量自。强调工业要提升生产率和国际竞争力，关键的途径是工业技术和管理的现代化。主要有以下内容。

第一，政府以规模经济和现代化的名义放宽批准企业提高设备能力的手续。1986年政府宣布，涉及23个工业部门的项目如位于中央宣布的任何落后地区，将取消其许可证限制。

第二，为了鼓励生产并使企业具有根据市场需求调整产品结构的灵活性，政府推行了广义许可证的发行，即以种类广泛化为由发给许可证，这些项目包括机床、机动两轮车、纸和纸浆、化工、医药、石油化工、化肥机械、娱乐电子工业等。

第三，提高《垄断与限制性贸易行为法》管辖范围内的公司的资产限额，从过去的2亿卢比提高到10亿卢比，其结果是112个企业免于该行为法的限制。此外还宣布27个工业部门不再受该行为法的约束等。

第四，小型企业的投资限额从200万卢比提高到350万卢比，同时不再为小型企业保留项目，而是把为小型企业保留的200个产品项目向大中型企业开放。

1990年3月人民党政府宣布了自己的新工业政策，在经济自由化方面做出了更大努力。主要做法是减少政府的审批手续，除大型工程项目需要继续由政府审查外，中型项目的投资决定权下放给企业。工业审批程序进一步放宽，新工业政策提出，“所有位于非落后地区的固定资产投资在2.5亿卢比以内和所有坐落在中央宣布的落后地区的固定资产投资在7.5亿卢比以内的新企业，将免于申办许可证或注册。”这就使印度从过于严格的许可证制度走向另一个极端：自由放任。不加区别和控制地实行自由化给经济带来了混乱，例如生产能力处于闲置状态下的企业也允许进口非必需品和资本货物；放手让企业与外国合作的结果是使外资大量进人消费品领域，造成技术得不到转让，而与外资的合作导致经济外流。

1991年7月纳拉辛哈・拉奥领导的国大党政府实施新经济政策，开始了较大力度的改革。在管理体制方面，放松管制，大部分项目取消“工业许可”，改革计划管理体制，增强市场调节功能，经济计划由指令性为主转变为指导性为主，计划调节的范围和领域大为缩小；简化税制，实行合理税率；减少价格管理的商品种类，根据国内外市场制定有弹性的价格体系；改革银行体制，允许建立私营银行并批准外国银行在印度设立分支机构，扩大各类银行的业务自，减少审批项目及简化审批手续，促进资金流通。开始明确在实行计划经济的同时，必须更多地依靠市场机制。国家对经济发展的引导不再是主要依靠行政干预，而是通过金融财政手段实行间接调控。

20世纪90年代以来，政府的作用从控制转变为指导和帮助，政府的计划更多具有指导性，而不是僵硬的管制。2008年8月，政府决定取消1951年《工业发展与管理法》对工业许可的要求。现在的工业许可和准入，仅在涉及安全、战略和环境的五个产业有准入要求。这五个产业是：酒精饮料的蒸馏和酿造、烟草制的雪茄和香烟及烟草替代制造品、各种类型的电子、航空和防卫设备、工业爆炸物(包括引爆线、保险丝、火药、硝化纤维和火柴)以及特殊危险化学品。①其余所有工业的许可证制度都被废除。这就使印度的资源配置和产业结构的调整摆脱了长期以来政府控制的局面，进入到市场调节为主的新阶段。政府主要通过贸易政策、汇率政策、财政政策、金融政策等一系列宏观管理手段对市场机制进行弥补和完善。

二、印度产业结构的变动

印度在两个阶段形成的不同的调控机制带来的效果是不同的。从第二产业结构的变动看，在第一阶段即20世纪80年代中期以前产业结构比重的提升明显，特别是尼赫鲁时期实施以重工业为主导的工业化战略和政府直接干预经济的结果，使第二产业得到发展，重工业基础得到加强。1950～1951年度，第二产业占GDP的比重为13.6％，1984～1985年度上升为22.2％，上升了近9个百分点。从20世纪80年代中期到2006～2007年度，第二产业占GDP的比重上升到24.7％，这一时期第二产业占GDP的比重仅上升了近3个百分点(见表1)。

第三产业结构的变动则相反，其结构比重的提升是在第二阶段，即80年代中期以后。1950～1951年度，第三产业占GDP的比重为29.5％，1984～1985年度为39.3％，上升了近10个百分点。而从80年代中期以来，即1984～1985年度到2006―2007年度，第三产业占GDP的比重快速上升到54.7％，这一时期第三产业占GDP的比重上升了15个百分点(见表1)。

从增长率看，50年代到60年代的十年间，制造业增长较快，增长率在6％以上的年份有七年，其中有两年是10％以上的增长率，这十年的平均增长率为5.8％。从60年代到80年代的20年间，制造业只有九年增长率在6％以上，平均增长率为4.76％。这是因为在实现计划目标的过程中，总是存在着实现计划所采用的许可证工具与计划的意图不协调的问题。这说明以指令和控制为主的政府调控机制的作用和政策效果已在逐渐减弱。从1985～1986年度到2006―2007年度的20年间，有12年的增长率在6％以上，平均增长率为6.4％(见图1)。而这一阶段恰恰是政府控制减弱的阶段，可见，并不是政府控制越强，增长速度越快，效果越理想。

第三产业的增长在第一阶段并不明显，从1950～1951年度到1984～1985年度第三产业平均增长率仅为4.6％。但在第二阶段，即80年代中期以后增长加快，1985～1986年度到2006-2007年度，第三产业平均增长率为7.3％(见图1)。尤其明显的是IT产业的异军突起，让世界对印度刮目相看。

三、结论

印度产业结构调整机制经历了从指令性向指导性的转变，从高度集中的计划经济向市场化转变。自20世纪80年代中期开始，特别是90年代以来，随着产业结构调整机制的变化，政府放松了管制，让企业有了自主经营的权利，市场机制开始发挥作用。尼赫鲁以重工业为主导的发展模式逐步转变为更加强调农业、以农业原料为主的轻工业、电子工业、IT产业、现代服务业的发展。由于产业结构调整的机制发生了重大变化，市场机制和产业政策的导向共同对产业结构的调整发挥作用。在传统服务业发展的基础上，以金融、保险、信息、商务等现代服务业为主的第三产业飞速发展，逐步实现第三产业的结构升级，传统服务业正在向现代服务业转换。第三产业占GDP的比重在50年代到80年代中期变化不大，35年左右的时间内占GDP的比重仅上升了9个百分点，而从80年代中期以后，第三产业迅速从39％左右上升到目前的55％左右。这一产业结构的重大调整，并不是通过严格的控制经济和行政干预手段实现的，而是通过市场化、自由化、全球化和私有化改革实现的。

印度的发展道路说明，任何僵化的机制和模式都不能带来理想的结构变化结果，不利用市场机制的调整不可能达到结构调整的最优。印度今天具有特色的产业结构调整路线，正是产业政策与市场机制相结合的结果。