浅析我国环境保护财政政策现状及对策

【摘要】提供和保护环境是政府提供公共产品的重要责任，目前我国财政政策对公共产品提供激励明显不够，存在着对环境保护的财政投入不足、排污收费政策和财政补贴制度设计不合理等诸多问题。因此，如何从现行的财政政策及其效应出发，研究出适合我国的财政政策对策是急需解决的问题。

【关键词】环境保护；财政政策；效应

改革开放三十多年来，我国经济持续快速健康发展的良好势头令世人瞩目的同时也付出了巨大的环境牺牲代价。一定程度上可以说环境问题甚至成为未来制约我国经济持续快速健康发展的重要问题。随着公众对环境问题越来越关注，环境保护也越来越为各个国家高度重视，环境保护已经成为我国基本国策之一。由于环境保护涉及面广，具有综合性、非竞争性和非排斥性。因此，仅仅依靠市场来进行调节和资源配置是不够的，这就需要政府制定相关法律法规以及一些经济政策来规范和引导，而在这个过程中，财政政策承担着重要的角色。

一、我国环境保护财政政策现状分析

尽管这些年来我国在国家财力有限的情况下，综合利用各种手段在防止环境进一步恶化、大量改善环境质量方面取得了相当的成绩，但是问题也不少，主要在以下几个方面：

首先，与发达国家相比，在我国环境保护财政投入明显太低，而环境质量的改善是需要大量的资金和技术为依托的，这直接影响到我国环境保护取得的实际成效。依当今国际经验来看，要达到控制环境污染恶化趋势，财政投入要占GDP在1%―1.5%；而要达到环境质量有所改善，比例要超过3%。在上个世纪70年代，发达国家投入比重保持在1%―2%，美国为2%，德国为2.1%，日本为2%―3%。相比之下，我国在资金投入方面严重不足。八五期间仅为0.8%左右，九五期间不足1%，即使是十五期间也没有达到发达国家上世纪七十年代的水平，整体来看，尽管比例在逐年增加，但是与经济发展速度相比增加的速度太慢，这说明我国政府财政投资对环境保护的支持力度不强。因此，我国目前的财政投资现状要达到遏制生态环境质量恶化的趋势还比较困难。

其次，我国早期环境保护政策是坚持“先污染后治理、谁污染谁治理”的原则进行，其中是通过排污收费的形式作为一种环保投入渠道。排污收费，顾名思义就是对排放污染物超过一定排放标准的相关单位征收超标排污费，然后再将大部分返还被征收对象，用于环境污染的治理。因此，从理论上来说，只有当征收的排污标准高于治理成本时才能达到制止宁可交纳排污费也不治理环境污染的行为。我国目前在排污费中最大的问题就是标准过低，没有跟上时代和社会发展变化的步伐而做出相应的调整。由于实际治理成本太高，就容易出现一些高污染企业为了追求利润最大化宁可交费认罚也不愿意在防治环境污染方面付出实际行动。另外，在收费对象的界定上不够准确，收费项目不全面。表现在目前的收费政策只是对超标排放污染企业征收，对已达标或低于排放标准的却不收费。而在收费项目方面，对一些危险废物、生活垃圾和一些流动污染源却没有纳入到收费项目之中去。加上在我国每个省市“各自为政”，尚无统一管理模式，在排污费的分配上中央没有参与权弱化了中央的地方排污费的调控能力，最终造成排污费的管理混乱，从而影响环境保护的实际效果。

再次，我国的财政补贴制度设计还不够完善。财政补贴制度对资源利用效率有着重要影响，不适当的财政补贴制度甚至会造成资源浪费，最终陷入恶性循环甚至加速环境污染和破坏。不合理的财政政策会造成商品价格比价关系失真，形成商品高价、原材料低价和资源无价的扭曲价格，长期来看将导致资源加速耗竭和生态环境急剧恶化。比如在1999年开始我国实施的退耕还林政策，我国投入了近千亿元，可以说在世界上是史无前例的。巨大的预算和投入后，我国的生态环境仅仅是局部有所改善，整体环境恶化的趋势并没得到根本遏制，加之后来我国粮食供求状态的逆转更使这项政策的实效性、持续性遭到质疑。在这项政策的实施过程中，退耕农户权益受到损害，农户的参与积极性低，忽视了政策对象的行为影响因素和行为模式，政策的激励性和约束性不对称，过度强调禁止性和限制性，忽视了补偿性和鼓励性，最终导致政策目标和结果存在巨大的差距，没有达到理想的效果。如下图就反映了中国退耕还林政策中退耕的受益与补贴标准之间的失衡问题。

最后，我国还缺乏系统而全面的环境保护税收政策。我国目前还没有真正意义上的环境保护税种，只有与之相关的比如资源税、消费税、耕地占用税、土地使用税等，而环境保护税应该是政府用来支持环境保护和实施环境保护可持续发展战略的重要经济手段。我国缺乏环境保护税就无法为我国政府环境保护政策实施提供稳定的资金来源和保障。再如对有关生态环境的税种并不完善，消费税中没有把煤炭能源消费主体和大气污染源列入征收范围。土地使用税、耕地占用税和土地增值税均以土地资源为征税对象，但是它们却缺乏系统性，彼此独立，没有形成对土地资源保护和开发的合力。不完善的税收政策造就了生态环境保护相关优惠政策实施效果不佳。

二、我国环境保护财政政策的对策建议

首先，积极制定有利于环境保护的财政投资政策，财政政策作为一种转变国家环境产业的投资机制，是建立在一个国家财政在环境保护方面的投资运行机制，可以提高财政投资的效益和效率。相对目前的环境污染状况，我国的环境标准及制度明显刚性不足，环境保护制度对企业投资而言缺乏压力。制定有利于环境保护的财政政策，需要加大中央对地方的资金投入力度，利用财政信用方式筹集财政收入来大力支持生态环境保护工作。政府对环境保护投入的重点领域大都是公益性非常强的环境保护基础设施建设，由于这些领域投入大，收益低，企业及个人绝大多数都不愿涉入，只有政府的投资才能纠正和解决这个市场机制的缺陷问题。因此不仅中央政府在制定财政政策时应该将环境保护纳入其中并不断增加投入，而且要求地方各级政府结合实际情况加大地方财政投入，并保证用于环境保护资金落实到位。在提高财政政策对企业投资的约束力方面应重点从两个方面进行，一是在财政和金融政策优惠上应重点面向经济风险较大的行业，二是要加大企业不进行环境治理和保护的压力，增强刚性约束。

其次，我国绿色税收政策有待进一步建立和完善。税收政策是政府宏观调整的重要经济手段，通过对相关税种和税率的调整可以达到为环境保护及治理、提高环境保护投资积极性、相关产业结构调整等目的。针对我国目前的实际情况，目前我国税费政策的实施整体上基本达到了限制污染和保护环境的目的，但是与众多西方发达国家完善的环境税制法律法规体系相比，我国还需做更多的努力，尤其是排污收费制存在许多制度空白，收费标准低还缺乏长效机制，立法层次不高，税收征收制度不规范，惩罚力度太小。因此可以适时适当的开征新的环境税种。在资源税开征上，不仅仅为了提高财政收入，更重要的是为了达到资源保护，提高资源利用率的目的。目前我国资源税不多，资源税所占比重小，需要提高资源税比重，扩大资源税税种，比如矿产资源税和水资源税等，并逐步把有关部门对现有资源补偿收费纳入资源税范围中。现行各自分散、相互独立的土地使用税、耕地占用税和土地增值税需要整合并入资源税，并进一步完善计税方法，共同调控我国资源的合理开采开发。政府还应利用税收支出加大支出鼓励企业对环境治理和保护的科技研发力度，提高治污税收支出的整体效应。

最后，为促进我国资源和能源的综合利用，我国政府应借鉴发达国家财政政策经验制定有利于环境保护的经济激励制度，以市场为导向，综合采用财政补贴、国债、贴息和税收返还等激励制度，提高企业开发环境保护产业的积极性，短期看国家税收减少了，但是从长远来看环保产业的发达最终减少了国家环保的投入，减轻国家财政支出压力。

参考文献：

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作者简介：

郭佳（1990―），女，重庆大学公共管理学院公共管理专业。