改善房屋建设用地使用权的制度

制度构建应该考虑的现实问题

每个国家在经济快速发展、人口暴增的时候都会遇到土地带来的难题，但问题如此复杂的也只有中国。最重要的原因是政府在土地关系中扮演了举足轻重的角色。政府是土地的实际所有者，土地买卖一级市场的唯一出让方，有时候政府又是最具优惠资格的买家，④同时政府又土地政策、房地产市场政策的制定者和实施者，房地产市场准入的监管者。政府扮演的角色太多，市场行为的参与度过高，以至于土地市场的自由竞争受遏制。事实上，有些事情政府必须做，例如政府应该制定城市规划，实施国家的政策和法律，做好市场资格准入的监管。而有些事情政府不能做，例如政府不能参与市场竞争，不能制定倾向自己的购买政策。市场的参与者是平等的主体，政府不能参与其中与民争利，否则会破坏公平竞争的市场秩序。因此我们一直在猜测的住宅建设用地使用权期满自动续期时是否需要交费的问题就有了答案。首先，需要重新交纳出让金是可以肯定的，这并不是一个法律问题，这是市场供需的结果，物权法不可能对这个问题进行回答。其次，关于交纳多少出让金，我们需要考虑两个方面的问题。一方面，我们现在的房价里包含了大概多少年的土地使用权期限；另一方面，期满后土地使用的价格受市场因素影响。20世纪90年代的日本为了谋求社会的稳定，用物权法和国家政策削弱土地所有权人的所有权、控制土地使用成本，所有权人为了规避地上权催生了土地租赁市场，继而国家又进行调整，使租赁权具有类似于物权的效力，而当时的《借地借家法》现在已经失效，土地租赁市场又恢复其活力。⑤从这种变化趋势可以看出，住宅建设用地使用权的发展不仅是一个法律和政策问题，社会经济因素对其影响也很大。是否自动续期可以通过法律制度予以设定，而续期的费用则必然受土地供求的影响，免费长久续期几乎不存在可能性。因我国法律不完善、政府管理不当、房地产市场混乱等原因，房屋所有人在第一次购买的过程中支付了相当高的成本；且固有的物权观念还没有转变，笔者建议政府在第一次使用权续期时可以明确规定较低的出让金，例如可以规定按照原土地出让合同的30%收取。当然，具体数额的确定可以经由专业分析人士参考某一时段的房价、人民的居住成本、续期前后的总使用期限等因素确定。而第二次以上的续期，其使用权出让金则应该更多考虑市场的因素。如此，不仅对土地所有人公平，使其所有权不被架空，而且给市场上欲购房的后来者提供了一个公平竞争的机会，而不是因历史原因，先到先得，永远占有。因此，我们应该把注意力放在如何完善其他相关权利的保护上，构建一个结构完整的建设用地使用权制度。

具体的制度构建

在法律实践中，解决实际问题一般不是援用物权法，而是其他众多行政法规、司法解释，这不但给一般民众带来了很大的困惑，且损害了法律的权威性。为此有必要学习日本的立法例，在物权法之外制定单行法，统一现行有关土地使用权流转及房屋产权的法律和行政法规。该单行法与《物权法》具有同等的法律效力。①完善建设用地使用权存续期间的规定，规定最高期间是不合理的，应该规定最低期限。且现有关于使用期限的法律规定及实践比较死板僵硬，应该根据用地的实际情况调整使用的年限。②丰富土地使用权的利用方式。实践中存在很多通过出租建设用地使用权收益的情形，且《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》设专章规定土地使用权出租，规定土地使用权出租应进行登记。如何保护土地使用权承租人的利益，我认为在土地使用权出租登记的前提下，可以参照建设用地使用权的模式进行保护，承租人的权利可以对抗第三人，同时保护承租人对土地投资的回收。随着经济的高速发展，逐渐会出现更多的融资方式，法律应该鼓励对土地使用权的灵活利用，以充分发挥土地的效用。③规定房屋朽废后的重建问题。建设用地使用权是使用权人依法在一段时间内对国家所有的土地占有、使用和收益的权利，使用权并不因为地上建筑物的灭失而消灭，因此允许建筑物灭失后重建应成为原则。我国《物权法》及《房地产管理法》规定住宅建设用地使用权自动续期、非住宅建设用地使用权期满后除因社会公共利益需要收回的应准许续期，可见法律赋予了建设用地使用权人续期请求权，而且没有规定重建后建筑物的实际寿命不能超过剩余使用期。其目的是维持建设用地使用权因长期在这块土地上居住而形成的生活和生产关系。问题在于是否允许再建超过使用权存续期间的建筑物。对此，我们可以借鉴日本《借地借房法》的规定，如果使用权人需再建超过剩余存续期间的建筑物，应得到土地所有权人的同意，并重新签订合同，这种情形可视为合同的变更。④设定取回权和补偿请求权。土地使用权期限届满，地上物所有权人当然有权取回自己的财产。而地上建筑物及构筑物多数不能移动或者移动后会减损其价值，因此需再赋予建设用地使用权人适当的补偿请求权，补偿请求权的数额可参考如下两点：其一，如果建筑物对土地所有权人仍具有使用价值，则应参考建筑物的时价进行补偿；其二，如果土地另作其他用途，则应参照建筑物的成本进行补偿。⑤完善建设用地使用权变更、消灭的相关规定。首先，土地作为一种不动产，其灭失的原因一般是自然灾害，使用权人对此并无过错；其次，根据民法的一般原则，物灭失的风险一般由所有权人承担，将风险转嫁给无过错的使用权人显然是不合理的。为此，法律应该规定土地提前灭失后，使用权人可得到的补偿。

作者：宁雪梅 单位：暨南大学