养老金个人账户与现收现付定要非此即彼吗

20世纪80年代以来，世界范围内的养老社会保险制度改革风起云涌，既产生了许多成果，也形成了一些思想上的误区。这些误区已经给各国的养老保障政策制定者和实践者带来了许多麻烦，如果不加以澄清，将有可能影响他们做出正确决策，并带来不良后果。本文的目标就是要澄清其中的一些问题，并为我国养老社会保险制度改革提供借鉴。

一、个人账户制度与现收现付制度并不是非此即彼的关系

在养老社会保险制度改革的争论中，世界银行、美国经济学家马丁・费尔德斯坦等是私营养老金计划的拥护者，他们的理论是在批评现收现付的公共养老金计划中建立起来的。现收现付制度不利于储蓄并导致产出减少；同时现收现付制度是反激励的机制；当然，最重要的是现收现付制度不能解决人口老龄化问题。因而他们主张“社会保障私有化”。但世界银行与以费尔德斯坦以代表的激进观点还是有区别的，世界银行并不反对保留养老社会保险制度，只是希望降低现收现付制度的作用，加强私人部门在养老金计划中的作用，而激进的观点则主张“智利模式”，以私有账户制度替代养老社会保险制度。

马丁・费尔德斯坦认为，社会保障私有化是从现收现付计划向强制性的基金积累的个人自由账户计划转变，其关键是个人是否掌握投资决策的主动权。马丁・费尔德斯坦的社会保障私有化涉及全部产权的改革，他不但要求现收现付的公共养老金制度向个人账户制度转变，即个人对养老基金拥有所有权，而且要求个人对账户的经营权，并且个人的投资决策是关键。这样，“社会保障私有化”就包含了公共养老金向私人养老金的转变，现收现付制度向基金积累制度的转变，既定给付计划向既定供款计划的转变，基金集中管理向分散管理的转变。

总结个人账户制度倡导者的主要观点为：第一，个人账户制度是个人在不同年龄时期的收入再分配制度，个人老年收入取决于个人的终身储蓄及其积累的数量，而不取决于人口的结构。这样，许多人认为它不受人口结构的影响，所以在人口老龄化的情况下，它优于代际转移支付制度。第二，这一制度的权益是以收定支的，退休金的多少不是取决于退休人口的收入需要，而是取决于个人账户已有的积累，这样政府的风险被就转移出去了。第三，这一制度使得个人所得与支出紧紧连在一起，可能使个人更加负有责任感，同时制度可能运行得更有效率。第四，从制度外部效益看，这一制度是一种强制储蓄制度，虽然其目的是为了保证老年人口的收入，但从效果上看它可以提高国民储蓄率，对经济起促进的作用。

这里提出的第一个问题是，什么是“社会保障私有化”？现收现付制度有问题，唯一的替代办法是个人账户制度吗？现收现付制度不能解决的问题，个人账户制度就能吗？

奥格萨和斯蒂格利茨认为，目前关于养老保障制度改革的许多讨论似是而非，混淆了一些基本概念的区别，得出了许多错误的结论。今天的许多误区是没有区分养老体制的几个主要方面：私有化、预先筹资（基金积累制度）、多样化以及既定给付计划与既定供款计划等等，以至于模糊了许多基本事实。他们认为私有化是指私人管理的养老金体制代替公共运营的养老金体制；基金积累制度是指累积资产用以支付将来的养老金；多样化是指投资于各种资产而不只是债券一种投资工具。美国国民社会保险研究院在其研究报告中也指出，应该将私有化与预先筹资（即基金积累制）、投资组合多样化、个人账户相区别。按奥格萨和斯蒂格利茨的理解，社会保障私有化其实并不涉及所有制问题，社会保障私有化是在不改变原有公共养老保险本质特征的情况下，改变其财务制度，由现收现付变为基金积累制度，并将基金交由私人按多样化原则经营。所以，中文的“私营化”更贴近他们理解的“社会保障私有化”。

公共养老社会保险在财务上可以是现收现付制度，也可以是基金积累制度；用另一种说法，基金积累制度可以是公共基金积累制度，也可以是私人基金积累制度；基金积累制度并不必然导致储蓄的增长和资源的有效配置，公共管理的新加坡个人账户制度对新加坡政府的社会目标做出了贡献，但对新加坡资本市场的作用却甚小；公共管理的瑞典和日本公共基金积累制度“强有力地证明了，这个选择也许只会把投资基金浪费在不经济、产量低的投资项目上”。

其实，个人账户制度和现收现付制度不是一个非此即彼的选择问题，个人账户制度有其优点，现收现付制度也有其优点。如果只是强调养老保险制度对储蓄――资本形成――经济增长的作用，个人账户制度不是充要条件，公共养老保险也可以采取基金积累制度和市场导向的投资模式；如果从化解人口老龄化的压力的角度看，现收现付制度面临的问题个人账户制度也不一定就能解决。

二、养老社会保险制度的设计需要兼顾养老和社会公平双重目标

养老社会保险制度的社会目标包含两个内容，即通过保险达到养老的目标，同时达到分散个人风险、社会公平或再分配的目标，两者必须并行不悖，这正是养老社会保险区别于商业保险的本质之所在。现收现付制度安排得当是可以在一定程度上照顾社会公平的，但个人账户制度肯定是不能达到社会目标的。

养老社会保险制度在世界范围之所以得以迅速发展，正是因为它具有再分配性质，能兼顾社会公平目标。现收现付制度的养老社会保险制度既可以产生同代人间贫富差别的再分配效应，更可以由代际间的再分配使退休人口分享经济增长的成果。养老社会保险制度对老年贫困问题的减轻是有明显作用的。例如，1995―1996年期间，英国税收和给付的共同作用将退休家庭的基尼系数由税前的66降低到税后的31。虽然养老社会保险制度再分配的总体效应的评价很复杂，但正如希尔斯1997年的研究结果表明的，“终生的贫困者”是制度的“净得利者”，而“终生的富裕者”则是“净损失者”。养老社会保险制度是能够实现富人向穷人的再分配的。在1948―1995年期间，英国基本国家养老金的实际购买力提高了240％，远远超出养老金领取者按照精算而有权取得的增幅。这说明现收现付制度可以实现年轻人向老年人的再分配。而另一方面，个人账户制度则不具社会公平的目标。反对再分配的经济自由主义者会认为，贫富差别是市场的结果，也正是效率的结果。养老社会保险制度具有的富人向穷人的再分配以及年轻人向老年人的再分配功能也正是经济自由主义者所攻击的，他们认为社会保险制度再分配伤害了效率。但是，无论是从政治还是社会伦理的角度，一个追求文明进步的社会是不能容忍贫富差别扩大的，因为贫富差别的扩大不利社会的安定和整合；其次，从经济效率的角度看，贫富差别的扩大必然导致有效需求不足，此时经济不会是有效的。

事实上，尽管现收现付制在有效解决人口老龄化等问题时遇到了困难，但与基金制相比，在提供养老保障方面它仍然具有优势。例如：可以迅速建立起全额养老金领取权，能够使处于支付阶段的养老金免受通货膨胀的影响，可以根据经济增长提高养老金的实际价值等。基金积累制在提供养老保障方面的优势则在于：当基金积累制下的养老基金的投资收益率大于通货膨胀率和工资增长率之和时，基金积累制在同等缴费水平下提供的养老金替代水平高于现收现付制。然而，基金积累制并没有对年轻一代要求的未来的养老保障水平提供自动保证，因为它并不能逃避风险，只是把风险几乎全抛给了个人，特别是把通过市场化的安排并不能摆脱通货膨胀风险留给了个人。从养老目标看，基金积累制度成功和失败的例子都有。智利以10％的工资积累，退休后工资替代率1994、1995、1996年分别达到64．8％、64．3％和67．5％；而新加坡公积金制度以工资总额的4％积累于个人账户制度中的养老账户，退休金的工资替代率在同期仅为7．4％、6．8％和6％，如此低的退休收入显然不能提供基本的退休收入保障。

其实无论是基金积累制度还是现收现付制度都离不开代际转移，只不过基金积累制不是通过下一代供款直接养活上一代，而是通过上一代积累资产形成对下一代创造的产品的索取权来达到下一代养活上一代的目的。所以人口老龄化问题的解决，主要还得靠社会总产品的增长来解决。从这个角度来看，现收现付制和个人积累制的差异来自对社会总产品增长的影响。假定社会总产品的增长主要取决于储蓄率，那么，养老保险制度是采取现收现付制，还是基金积累制，抑或两者的混合，主要看哪一种制度与一个国家的最优储蓄率相符合，也就是与最优经济增长的黄金率相符合。如果一个国家储蓄率已经很高，那么试图通过基金积累制来进一步提高国民储蓄率未必是好事。因为在一个资本市场不开放的经济里，储蓄率太高，积累资本过度，会导致资本的报酬率大幅度下降，背离一个经济的最优增长路径。

三、养老社会保险制度的本源目标应该优先于制度的经济外部性

经济自由主义者反对现收现付制度、主张个人账户制度的逻辑起点是前者不利于储蓄，所以不利于经济增长；而后者有利于储蓄并有利于经济增长。笔者也认为养老社会保险制度不仅是一种社会制度也应该是一种经济制度，它可以进行再分配、进行需求管理，还可以通过设计产生提高储蓄的能力和资本形成的能力。但是，养老社会保险制度的本源目标与其经济外部性之间，有先后次序之分，保险养老收入和公平是第一位的目标，而增加储蓄是外生的目标，强调储蓄作用而忽视社会保险本身的目标，显然是本末倒置。

况且，基金积累制是否能提高一个经济的储蓄率还是一个问题。如前所述，从目前的经济文献来看，还是没有定论的问题。即使基金积累制度能够提高储蓄率，但储蓄转化为有效的投资从而促进经济增长也需要其他一系列条件。

从第一个层面来看，基金积累制的优势是不确定的；在第二个层面即促进社会公正方面，现收现付制的优势却是十分明显的，因为完全的基金积累制根本不具备社会再调剂或再分配功能。这使得基金制至少在解决以下几个方面的问题上显得乏力：一是减少贫困，维护最基本的人权或个人尊严，不使任何个人或家庭的生活水平降到最低生活水平以下；二是促进个人一生收入平滑移动，保证没有人会面临未预料到的和不可接受的生活水平大幅度下降；三是减少不平等（包括纵向的和横向的），促进社会团结和社会稳定等。

笔者并不反对建立个人账户制度来分散现收现付制度的风险，但认为个人账户制度并不能解决社会公平，也不能单独承担养老问题，所以现收现付制度是必要的，同时，由于基金积累制度的效率的实现取决于基金收益率的高低，所以基金管理就被提到前所未有的高度。

四、养老社会保险制度的设计离不开特定国家的国情

近年来，在许多国家出现了更加重视既定供款的个人账户制度的趋势，很显然，在这一过程中，包括政治、经济在内的结构性因素、文化因素、意识形态因素扮演了重要角色。

首先，从整个国际大背景来看，既定供款的个人账户制度之所以在许多国家受到推崇与新自由主义的兴起密切相关。近20多年来，在国际货币基金组织、世界银行等强有力的国际组织推动下，新自由主义在世界政治、经济、文化等领域迅速兴起、扩张，它几乎影响了世界上绝大多数国家。新自由主义作为一种意识形态建立在古典自由主义宗旨基础上，它包括：自由的市场、个人主义、追求私利，并且认为这些将导致社会公益。正如上文所述，如果养老保障制度中需要包含再分配因素，完全私有化显然是不可取的。而且，如果市场本身是不完备的，市场化的速度和程度都应该是有节制的。此外，有一些现象值得注意，第一，社会保障私有化口号喊得最响亮的是美国，20世纪70年代，费尔德斯坦即对现收现付制度提出批评，至90年代各种改革方案被提出，但至今美国的现收现付制度没有任何的改变。美国是说得多做得少。所以有人认为美国是鼓励别人做而自己不做。克林顿政府曾试图将现收现付制度下的基金的一部分投资于股票市场，这一小小的变革要求也被扼杀在思想的萌芽中。原因是美联储主席格林斯潘认为美国的股市已经处于非理性的状态，养老社会保险基金的入市只能是推波助澜。事实证明格林斯潘是正确的，美国股票市场经历了从2000年开始，长达近三年熊市的痛苦。第二，在部分工业国和转型经济国家进行全部或部分养老金计划私有化改革尝试的同时，而另一些国家正在做相反的运动，许多公积金计划开始转变为既定给付计划，这是一个与私有化倾向背道而驰的政策变化。1994年，尼日利亚对养老保险政策进行了重大的修改，将原有的公积金计划转变为既定给付（DB）的基本养老金计划。20世纪90年代早期，其他几个非洲国家也有公积金计划，但今天不少国家都效仿尼日利亚，转为实施既定给付基本养老金计划。20世纪50年代早期，印度也实施了国家公积金计划，1995年，印度修改了其养老保险政策，将原来的方案转变了既定给付的养老金计划，截至2000年，在这个计划中，约有50％的缴费用于既定给付养老金的融资。而且，到目前为止，大部分国家仍然以公共管理的现收现付制度为基本养老保障制度，这说明，既定供款的个人账户制度还远未成为养老社会保险制度的主流。

从各国养老社会保险制度的具体设计来看，各国的国情是各国选择制度模式的基础。各国人口结构、财政状况以及养老制度自身的收支状况决定了各国政府对待这次改革浪潮的基本态度。很显然，西方一些发达国家之所以积极提倡以个人账户为基础的基金积累制是与这些国家人口老龄化程度高、养老保障支出急剧膨胀以及国家财政赤字居高不下密切相关。2003年，德国的财政赤字为386亿欧元，人均为8840欧元。为此，德国去年开始实施的“2010改革计划”，政府将提高医疗费用、降低退休金和失业救济。有关保护劳动者就业的法律也将被放宽。德国政府希望通过这个计划，来削减德国的财政赤字。2004年4月3日超过20万的德国人走上街头，抗议施罗德推行削减福利的“2010改革计划”，要求政府“把改革计划丢进垃圾箱”。而在其他一些没有这些问题或这些问题还不严重的国家，政府就不见得对这种制度过分青睐。

各国的政治文化差异对制度模式的选择产生了重要影响。在瑞典等国，一贯强调社会和谐和互助，长期把追求平等和消灭贫困作为重要政治目标，所以，任何会导致贫困和不平等状况严重恶化的改革方案都不可能成功，因而选择的是以名义账户制度为主体模式。在美英等国，一贯强调个人责任和自助，长期追求把政府作用局限在尽量小的范围内，因而改革的方向是以私营个人账户制度为主体模式。在东南亚国家，一贯强调社会稳定，长期主张政府在经济生活中发挥重要作用，因而选择了中央公积金制度。所以，在比较各种模式时，我们不能简单地说这一种优于另一种，需要把制度模式与该国国情结合起来，看哪一种模式更适合该国国情。而新制度的具体设计也应该以该国国情为基本依据。

此外，各国选择的制度模式的差异，还与其他一些因素有关。各国的原有制度的“路径依赖”也对制度模式的选择产生着重要影响，比如，许多工业国长期实行现收现付制度的，如果一下子把原制度去建立一个以个人账户为基础的完全积累制度，不仅广大职工难以接受，政府也要面对几乎无法消化的巨额转制成本。与此相比，那些现收现付制度还没有建立或建立不久或所发挥作用不太大的国家，建立以个人账户为基础的完全积累制度的难度要小得多。

近些年来，有关养老社会保险制度设计的新思路层出不穷，但在没有经过实践论证之前，其他国家不宜盲目照搬。因为，制度一旦实施就会产生惯性，等到将来发现问题后再纠正，必将成本高昂。例如，在世界银行、国际货币基金组织以及其他类似机构的推动下，既定供款制受到许多国家的推崇。但是，除了美国等国家的一些私营养老金外，许多地方都为既定供款的养老保障制度提供了某种形式的担保，如最低养老金保障、最小投资保障等，这说明，人们已经认识到纯粹的既定供款制度的缺陷，并正试图克服它。尽管如此，在一些以既定供款制度为基本养老保障制度的国家，已经出现了老年人贫困化的趋势。这说明，既定供款制度还很年轻，其最终的优点和缺陷还需要实践的进一步检验。同样，欧洲一些国家20世纪90年代中后期开始实行的名义账户制度，尽管从理论上看具有不少的优点，但是，在借鉴这种制度之前，我国仍然要慎重考虑，特别是要对它在这些国家的运行状况进行一段时间的观察。

（作者单位：华中师范大学管理学院、武汉大学政治与公共管理学院）