黄河滩区安全建设与治理政策探讨

摘要：黄河滩区安全建设受到洪水威胁、二级悬河、旱涝灾害、补偿政策缺乏、开发利用政策滞后等制约，安全建设现状严重滞后。滩区人民群众在安全建设中，渴望国家能从蓄滞洪区补偿、洪水保险政策、基本生产损失补偿、洪水淹没补偿等给予扶持、政策倾斜等，保障下游滩区的生产、生活安全。

关键词：黄河滩区 安全建设治理政策

中图分类号：TV882文献标识码： A

一、黄河滩区安全建设现状

长垣县黄河滩区面积为339km2，33.5万亩耕地。有恼里镇、魏庄镇、芦岗乡、苗寨镇、武邱乡5个乡（镇），其中魏庄镇为骑堤乡镇。滩内216个村庄，其中恼里镇31个村庄，魏庄镇28个村庄，芦岗乡60个村，苗寨镇39个村，武邱乡58个村。24.35万口人，其中恼里镇5.03万人，魏庄镇2.78万人，芦岗乡6.36万人，苗寨镇4.99万人，武邱乡5.19万人。

由于黄河槽高、滩低、堤根洼，整体地势起伏较大，每年夏秋两季因降雨导致的堤根等低洼处积水排泄不畅涝灾不断，种不保收。特殊的地势，加上调水调沙河道下沉，虽紧靠黄河，但滩区灌溉引用黄河水并不容易，导致滩区群众“守着黄河种旱田”，大面积土地“无水即旱”、“有水就淹”。每出现一次大的洪水，滩区内尤其是苗寨乡、武邱乡等低滩乡镇的道路、桥梁、机井、渠系建筑物等要遭受很大破坏，需再次重复投资建设。历史及地理原因，滩区反反复复打台盖房，尤其是低滩区，老百姓辛辛苦苦挣的钱都搭在了盖房上，群众盖房仅垫避水台就高达3――5米，盖一座三间平瓦房，仅垫台费用就得五六万元。滩区群众处在“攒钱、建台、盖房、还账”的困惑局面。

二、滩区安全建设与发展存在的主要问题

由于黄河水沙问题复杂，治理难度大，滩区综合治理也受到制约，目前存在的主要问题是：

（一）洪水威胁依然存在

小浪底水库建成后，大大提高了黄河下游的防洪标准，但小浪底到花园口还有2.7万平方公里流域面积尚无工程控制，百年一遇洪水花园口站洪峰流量仍有15700m3/s；通过小浪底等水库调蓄后，20年一遇洪水花园口站洪峰流量为12370m3/s；这些洪水仍然对下游威胁很大；另外8000m3/s以下的洪水还会经常发生，下游滩区群众地生命财产仍然受到严重威助。

（二）悬河形势严峻，河势尚未有效控制

由于种种原因，多年来，泥沙集中淤积在河槽内，主河槽严重萎缩，平滩流量减少，漫滩几率增加，形成明显的小水大灾。主河槽淤积还使槽高滩低的“二级悬河”形势加剧。

（三）滩区旱涝灾害严重

滩区旱涝灾害频繁。目前下游河道淤积严重，主河槽萎缩，平滩流量减少，漫滩几率增加。每遇涝年，滩区排水困难，大片地区积水成灾，同时由于“二级悬河”的存在，滩区地势低，排涝设施缺乏，内涝现象也很严重。

（四）滩区缺乏补偿政策，开发利用政策滞后

黄河下游滩区作为黄河下游河道的一部分，长期起着行洪、滞洪和滞沙的作用，实际上是黄河的一个主要蓄滞洪区，但是并没有正式列入国家的蓄滞洪区的名单，没有享受蓄滞洪区淹没损失补偿政策。

（五）滩区安全建设现状严重滞后

由于管理体制等原因，目前滩区安全建设状况还远远达不到群众保生命、财产安全、尽量减少损失的要求，使得安全建设工作严重滞后；避洪迁安工程设计标准偏低，难以抵御洪水侵袭；避洪村、房台建设布局还不合理；撤退道路少而且标准低。

三、黄河滩区安全建设与发展政策探讨

黄河治理工作给国家和人民带来巨大的经济效益和社会效益，但随着社会经济的不断发展，人民群众的生活水平不断提高，滩区的群众对安全建设更加关切，通过与滩区群众面对面的交谈，发现他们对一些相关政策的渴望，如补偿政策、保险政策、国家对滩区的扶持政策、国家和政府对滩区的倾斜政策等。

（一）列入国家蓄滞洪区名录

黄河下游滩区由于其行洪、滞洪、沉沙的特殊环境，生产基础设施建设滞后，经济发展受到很大影响。滩区群众以牺牲身利益保护了国家防洪的大局，从而造成自身十分贫困，国家应该依法给予补偿。黄河下游滩区具有蓄滞洪区的性质，黄河下游滩区应当列入国家蓄滞洪区名录，这样补偿政策才能在黄河下游滩区得以实行。

（二）积极实行洪水保险政策、建立洪水保险体制。

黄河洪水突发性强，漫滩频率高，生活在滩区的群众，缺乏必要的保护措施，长期遭受洪水的侵袭，生产生活环境受到较大影响。国家应尽快制定有关政策，建立相应的组织机构，尽早在黄河滩区试办洪水保险，从根本上解决漫滩洪水过后经济补偿问题。

洪水保险是抑制国家财政负担增长趋势的重要措施，是对现有灾害管理体制的重大改革，应逐步推行洪水保险。

（三）基本生产损失的补偿

黄河下游滩区的生产结构基本上以农业为主，其他经济结构占的比重很小，由于当前主槽漫滩量为3000m3/s左右，处理好农业生产的补偿问题十分重要。

滩区的夏季农业主要是春小麦。一般情况下六月中旬收割完毕，按黄河的来水规律，绝大多数年份这个时期不会发生漫滩洪水。因此，影响夏季农业的关键是能否按时播种。伏秋大汛黄河漫滩后由于堤根低洼，往往造成排水困难，尤其秋天的洪水漫滩，距种麦的时间很短，可能因排水不及时种不上麦子。

对于在符合有关管理规定情况下种植的低矮作物，可按漫滩后损失的程度按〈蓄滞洪区运用补偿暂行办法〉予以补偿。

（四）实行洪水淹没补偿政策

对滩区内具有常住户口的居民，因洪水造成的损失，由中央财政和省级财政共同给予补偿。滩区居民遭受洪水淹没所造成的农作物和房屋损失，在淹没范围内的给予一定补偿。

四、滩区综合治理相关政策性建议

(一)借鉴滩区综合治理的成功经验及做法

1.滩区建设与城镇化建设紧密结合，实施加快了滩区城镇化建设步伐。

一是在村台规划规划上，着眼于长远发展，高标准、高规格、高起点规划；二是在建房上，不断加大宣传力度，打开群众的思想，争取工作主动性，积极组织、引导群众积极参与社区建设。

(二)加快基础设施建设，改善滩区人居条件。

地方政府部门要积极争取上级土地平整项目，对滩区土地进行了整理。完善水利基础设施，依靠项目带动促使滩区的水利工程尽快配套，提高防洪抗灾能力；继续加大对滩区基础设施的投资力度。继续完善路、水、河、桥、井、电等基础设施建设，提高滩区乡镇群众的生活条件。加大财税支持力度，努力增加小额贷款规模，在项目建设、对外合作、资源开发方面给予更宽松的政策环境。加快滩区的教育、卫生、交通、水利等基础设施的建设，在政策和财政方面为滩区经济发展提供最大支持。加大对滩区乡镇的财政转移支付力度，提高滩区乡镇乡村基层工作人员待遇及干事创业人士资金扶持，鼓励他们在相对恶劣的环境中坚守岗位，坚持创业。

（三）加快城镇化社区集中建设

改革开放以来滩区经济有了较快发展，生活条件得到一定的改善。现有的居住条件已不能满足群众需要，交通不便，生产、生活条件差，移民建镇、集中安置符合群众需要，是当今社会发展的必然趋势。如何将目前自然分布、零星分散村庄，集中安置在交通便利，距主河槽较远、河道游荡范围以外相对安全的地方，按城镇化社区标准统一规划集中建设，集生产、生活、服务职能为一体，分工明确的现代化城镇聚居区是现阶段滩区发展的要求。在满足防洪要求的前提下，根据实际统一规划、分步实施。

国家除政策上要给予倾斜外，还应加大对滩区安全建设资金的投入力度，推进居民点迁并或村庄整治，逐步减少滩区居民点总规模，尽量减少占地面积。