欧盟环境政策体系的演化及所面临的挑战

摘要：欧盟环境政策的产生与发展经过了近50年的历史，基本上形成了一个齐备的环境保护系统，颁布了大量的法律、法规，共实施了6个环境行动计划，发展了包括法律、市场、财政金融手段等系列的政策工具，本文将对欧盟环境政策体系进行论述，并对欧盟扩大所带来的问题进行分析。

关键词：欧盟；环境政策；法规；合作

一、欧盟环境政策体系

欧盟环境政策体系经过漫长的发展，建立了涵盖空气、水、土壤、废弃物、气候变化、化学品、噪声、土地使用、自然与生物多样性等众多领域的环境政策体系。并颁布了大量的法律、法规，共实施了6个环境行动计划，发展了包括法律、市场、财政金融手段等系列的政策工具。在此将按其所拥有的法律效力进行讨论。

1.欧盟的基础条约

所谓欧盟的基础条约是欧盟确定的涉及欧盟环境问题的根本性的法律文件，并经各成员国协商一致通过，具有超国家性质。欧共体1973年11月通过了第一个环境行动计划，要求各国环境政策的主要方面不再由各国孤立地计划和实施，而在欧共体范围内进行协调。在1986年2月年，欧共体签署《单一欧洲法案》，对《罗马条约》做出重大的修改，并于1987年生效，环境问题由此被正式纳入欧盟的基础条约，从此便有了环境政策的立法基础。1993年11月1日生效的《欧洲联盟条约》，正式将环境保护纳入欧盟的宗旨和使命，要求共同体的环境政策应瞄准高水平的环境保护，考虑共同体内不同国家的各种情况，并提出将环境保护融入欧盟的所有政策和活动，以促进环境与经济的可持续发展。

2.欧盟机构根据基础条约制定的各种法规、指令、决定

欧盟机构制定的各种法规、指令、决定等是欧盟为实现基础条约的目标而进行的二次立法，它们与基础条约共同形成了一个完善的法律体系来确保欧盟环境政策的有效实施。《罗马条约》第189条规定共同体各机构制定的法令主要包括：法规（regulation）、指令（directive）。其中法规一旦颁布就在成员国内产生完全的效力，成员国必须完全遵守并不得对其有所变更，而且各成员国内的国内环境法规不得与之相冲突。《罗马条约》赋予了法规三个特性：（1）普遍适用性，它是欧盟内部统一适用的一般性法规，不限定于某一成员国或某一法律主体；（2）直接适用性，即直接对成员国产生法律效力；（3）全面约束力，各成员国国内法不得与之发生冲突，法律效力具有整体性。

3.成员国国内立法

各成员国的环境禀赋的差异以及其风俗传统的不同，使得在欧盟内部不可能实现环境政策的绝对一致。为了确保在欧盟内部实现统一性与多样性的协调，各成员国根据各自的需求对环境政策进行立法，但是其国内法规不得与欧盟的基础条约冲突。要加入欧盟就必须首先达到欧盟严格的环境标准。例如，波兰为了加入欧盟，对本国政治、经济、法律进行全方位改革，决心走与欧盟协调的统一道路。其他期望加入欧盟的国家，也不得不采取与波兰一样的步骤。各国必须对本国法律和政策的现状进行分析研究，提出统一协调工作的要求和解决办法。

4.欧盟环境行动计划

在具备了法律基础的前提下，欧盟环境政策的措施及采取的行动便是对欧盟环境立法的具体体现。1972年欧共体国家在巴黎的首脑峰会上，提出在共同体内部建立共同环境保护政策的框架，接着制定了《欧洲共同体环境法》，同时共同体开始实施在环境政策中占重要地位的行动纲领。1973年欧共体通过了它的第一个环境行动计划（The First Environmental Action Programs），将环境政策纳入共同政策领域。环境行动计划是欧盟为达到所设想的环境保护目标而制定的行动纲领，它界定一定时期内（5-10年）欧盟环境保护政策的目标，规定相应时期内的有限任务，提出一系列应当采取的措施并对之进行详细的说明，环境行动计划本身就是一系列明确的环境政策和措施。

二、新成员国的加入对欧盟环境政策带来的冲击

1.欧盟新成员国的环境现状

首先，以城市污染的处理为例。如图1所示，横轴代表年份，纵轴代表每单位资本所处理的污染物质量（KG per capita），深色线是指欧盟新成员10国每单位资本所能处理的城市污染物质量，淡色线代表原欧盟15个成员国每单位资本所处理的城市污染物质量。从1995年到2003年，原欧盟成员15国每单位资本处理城市污染的能力是逐年上升，而在此期间欧盟新成员10国处理城市污染物的能力不但没有增强，反而是逐年下降。其主要是由其城市经济规模的扩大、城市人口数量不断增长所导致。

其次，再以各成员国有机农业所占各自农业总面积的比例为例。如图2所示，横轴代表年份，纵轴代表成员国有机农业所占其农业总面积的百分比（%）。虽然欧盟新成员国的有机农业所占比重也是逐年地稳步上升，但其增长的速度远不如欧盟原成员15国。到2002年，欧盟原成员15国的有机农业所占其农业总份额的4.5%,而欧盟新成员10国有机农业所占其农业总份额只有0.8%。

最后，就欧盟成员国对环保技术的研发投入比较欧盟新旧成员国的环境现状。如图3所示，欧盟25国对环保技术的研发投入总体上都呈先降后升的趋势，这与欧盟对环境保护的重视，以及对环保产业的开发力度密切相关。90年代初期，由于对经济增长的过度追求和环境保护的忽略，欧盟对环保技术的研发投入处于下降阶段，但1998年到达最低点。而随着新一轮的环保产业的开发热潮出现，欧盟对环保技术的研发投入又逐年增长。

2.新成员国环境政策的调整

由上面对欧盟新成员国环境现状的分析，为了应对欧盟新成员国的加入给欧盟环境政策所带来的挑战，欧盟机构及其原成员国需要对这些新成员国提供必要的法律、财政、技术等方面的援助：(1)增加对新成员国用于环境保护的资金援助。(2)尽快帮助新成员国实现环保产业化和环境保护市场化。(3)向新成员国提供法律援助，协调新成员国内的环境法规，使其尽快融入欧盟的共同环境政策。(4)帮助新成员国建立强有力的环境监控体系，以确保其环境保护政策的实行。(5)扶植环保产业的发展，增加对环保技术的研发投入，实现绿色经济增长模式。

作者单位：广州市仲恺农业技术学院

参考文献

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