对经济开发区建设的思考

我国经济开发区自80年代初兴建以来，已由初步探索阶段步入较规范化全面发展阶段。十多年来，经济开发区在全国改革开放的大潮中，逐步发展壮大，大多数已经走上正轨，成为我国发展外向型经济的重要生力军。

滨州经济开发区是山东省省级开发区，位于滨州新市区西部，规划面积为10平方公里，是滨州市委、市政府在实施“追赶战略”和“工业兴市战略”的重点开发区域。开发区坚持高起点规划、高标准建设、高效率服务，以工业项目开发为主体，努力建成现代化工业示范区和高新技术的聚集区。

滨州开发区建设过程中的若干问题

1．规划问题。不要混淆了开发区与城市的区别，导致开发区规划建设无章可循。我们应该认识到：开发区是城市的重要组成部分，但不能等同与城市；开发区的用地规模、用地结构与城市有较大的差别；缺乏规划建设标准，忽视了开发区的规划特点；规划管理人才严重缺乏；开发区设立、建设的盲目性较大，存在“多占少用、早占少用、占而不用”等问题。

2．资金问题。滨州经济开发区开始定位偏高，后期资金跟进存在难度。滨州经济开发区在建设初期，坚持高起点的规划方针，建立了许多投资大，经济效益回报低的公共基础设施建设。这些建设对于提高人们的生活水平，陶冶情操，有重要的意义，但建设这些公共基础设施，不仅初期投入较大，后期维护也需要大量资金。而滨州本身经济实力比较薄弱，后期资金的来源问题，成为现在开发区建设中比较棘手的问题。

3．环保问题。在大力发展经济、有效开放土地的背景下，如何切实保护该地区的生态环境？如何尽可能避免和消除城市用地扩张对农业用地、生态用地、水资源保护用地等非建设用地的侵占和威胁？在合理拓展城市空间的过程中，如何体现对未来新兴产业和功能的前瞻性预测，以进行可持续开发？这些都是开发区建设过程中应该予以重视的环保问题。

滨州开发区建设的几点建议

根据上述存在的问题，我们提出了滨州经济开发区建设过程中的几点建议：

1．对区内外环境因素进行充分分析研究

重视环境因素分析，研究发展战略并及时调整策略，是开发区实现可持续发展的需要，是大势所趋。环境因素包括国内外经济与政策大环境、周边地区环境和开发区内部的软、硬件因素，以及这些环境因素的变化趋势。由于环境因素复杂多变，加之策略调整本身就是一个改革与自我扬弃的过程，因此，对内外部环境分析研究与战略谋划易被忽视。当前，下列形势变化值得认真研究：首先是开发区招商的优惠政策优势渐失，国内外资本市场发生变化；其次是世界经济增长放缓，国内通货膨胀与货币紧缩形势未根本改变，投资需求与动力不足；三是加入WTO后对开发区引资及现有进区企业运营的影响。

2．注意引进项目的难度，提高项目质量

随着经济形势的变化，开发区对引进项目的质量要求也越来越高，同时，引进项目的难度也是越来越大，现有引进项目中有一些质量不高。造成难度大的主要原因有三个方面：一是与部级开发区相比，在区域位置、软硬件条件上、优惠政策方面都有一定差距。资本的逐利性决定了外资（包括内资）流动偏好大中城市、靠近市场和资源的中心地带。二是世界经济在经受次贷危机后增长速度放缓，发达国家对资本流动是很谨慎的，他们关心的是市场和资源，而不是短期利润；国内经济通胀与紧缩共同影响，投资不旺。三是开发区在区域分布和数量上太多，客观上造成开发区之间相互竞争资本资源，甚至产生无序竞争；开发区政策优惠正在减少，有些项目不进开发区也能享受到相同的优惠待遇。引进项目的整体规模、水平、档次不高。主要表现在：（1）从技术含量上看，高新技术产业（产品）项目偏少；（2）从规模上看，中小项目比重大，大项目偏少；（3）从产品（行业）寿命周期看，新兴成长性行业产品少，成熟性行业占多数；（4）从生产要素上看，劳动密集型、资源利用型项目占多数。

3．注意开发建设成本高，资金投入缺口大的问题

降低开发成本，提高开发质量与效益是一个突出问题。为了营造高质量的投资硬环境，开发区建设需要做到配套性、超前性、安全可靠性等，本身投入就很高。开发成本高还表现在下列方面：一是土地出让价格相对偏低，采取招标拍卖的方式少；二是建设工程真正实行招投标运作的少，部分工程监理不到位，造价高；三是规划执行不严肃，随意变更；开发与招商脱节，造成盲目开发，开而不用，土地闲置，相对增加投入成本；四是工程完工后，对工程竣工决算缺少严格的分级审计监督。资金需求缺口大的问题普遍存在，甚至成为制约开放区发展的关键性因素。这是因为：第一，开发区可用财力小。不少开发区没有独立财政，可支配的开发资金有限；有独立财政的开发区，都有一定数量的财政退税性补贴开支，以兑现对进区项目的优惠政策。第二，已开发熟地的不断出让，须要再滚动开发新地块（在规划区域内扩张或重新规划）；开发区纷纷提出“二次创业”，成片开发新的区块；已出让区域内还存在完善配套与公共设施问题。第三，前期建设贷款需要安排资金还本付息。

4．体制缺少活力，对效益缺乏重视

体制优势曾是开发区招商引资的一张“王牌”，这体现在办理进区项目的高效率、快节奏、低收费和对项目进区后管理服务的热情、周到、及时、诚信等方面。体制缺少活力的原因，归结起来，首先是缺少内部公平竞争制度；其次是缺少内部激励机制；再次是因为与外部关系不顺。具体表现：一是管委会作为政府派出机构，享有较高的经济职能权限，在缺少国家相关法律依据情况下，在处理区内外事务时与相关政府职能部门难以协调一致，应有的经济权限也难以一一兑现。二是开发区在处理行政事务与所在地政府基层组织存在两张皮现象。三是区内机构设置、人员安排、分配制度等方面有向旧体制回归的趋势；干部拼搏进取精神衰减，开拓创新热情不足。

追求经济效益和社会效益是兴办开发区最终目的所在。对效益缺乏重视，表现在以下几个方面：（1）土地投入产出账算的少，特别是对土地使用权出让期内的整个产出效益估算考虑的少。少数地方在土地出让时，特别是商住用地地价过低，行政审批定价多，竟价拍卖形式少；（2）引进项目未作认真评估，急于填满空地，筛选不严，或是引进夕阳产业过多，项目运行不久即衰败，致使有限的土地资源出让后经济效益回报低；（3）一些开发区自办实体效益不佳。

（作者单位：山东省滨州市滨州学院）