强化农村义务教育经费的监管促进义务教育公正、公平

深化农村义务教育经费保障机制改革，从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，是党和国家执政为民的重要举措，是促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村可持续发展能力的重要保证。笔者结合审计实践，就目前农村义务教育经费在管理和使用中存在的一些问题与对策谈点粗浅看法。

一、农村义务教育经费在管理和使用中存在的主要问题

1.义务教育经费下拨不及时,地方配套不到位。在经费的保障中，中央和省级划拨的经费都能按时、足额到地方财政，但市、县财政一般与地方配套,加在一起再分解下拨，而拨款指标下达、申报、审批程序复杂，往往将应下拨资金滞留义务教育经费保障机制改革资金专户要到年终才能拨付，导致部分资金过于集中在年末拨付。有的地方由于财政紧张，义务教育经费地方配套不能及时拨付到位，但地方政府为了确保达到预算内义务教育财政拨款增长比例高于财政经常性收入增长比例的考核，至年终在一般预算支出科目列支转入“预算暂存”，长期滞留无资金到位。

2.教育经费安排的财政预算增减量和弹性不足，存在学校间经费的苦乐不均。由于财政年度与教育年度不一致，财政预算年度以公历自然年月参照上年末学生数预算和核算经费，而教育年度则以秋季开学时的到校学生数核定，因学生人数是个变数，有的转学、留级、辍学，有的当年招生计划存在增减量，预算编制较固定性，往往生均公用经费的安排存在财政预算资金多或少的情况，这种财政预算增减量和弹性的不足，造成有些义务教育学校经费的苦乐不均。同时，在生均公用经费补助标准中，对不同规模、不同地域、不同经济基础的学校和不同民族学生，都实行统一的生均公用经费补助标准，对学生数较少的村级小学考虑较少，倾斜度不大，公用经费严重不足，影响这些学校的发展。另外，城镇学校学生数多，生均公用经费补助自然多，可用资金远高于农村，加之城镇学校可以收取借读费，而农村学校则不能，造成新的教育不公平和教育资源配置不合理。同时对突发事件应急处理没有预算资金和统筹资金。

3.教职工人员经费挤占挪用学校公用经费。学校公用经费虽然较以前有所增加，但是由于有些地方财政紧张，财政拨款不足，本由财政负担的教职工医疗保险、社会保险、住房公积金和该发放的部分教师津贴、福利等支出只能由学校想办法解决，无其他资金来源，学校只好挤占挪用学校义务教育经费。加上农村学校教师待遇低，奖金、医疗保险、子女教育等问题，使大量农村优秀教师不安心农村教学，想方设法挤入城区，对农村教育事业的发展有影响，农村学校为了稳定教职工只好想方设法提高教师福利待遇，为此相当部分学校也只好挤占挪用义务教育经费。

4.部分学校经费支出挤占挪用义务教育经费。一是招待费用支出、教师食堂燃料费等挤占挪用义务教育经费。在审计过程中发现相当部分学校招待费用支出较大，以“交流费”等名义入账列支，还有的学校教师食堂燃料费等未向教职工收回，以“其他支出”等名义入账列支，但学校经费来源主要是生均公用经费，基本无其他收入来源，只有挤占挪用义务教育经费。二是部分基本建设支出和部分偿还债务支出挤占挪用生均公用经费。农村大部分中小学由于历史原因都有较沉重的债务，近年来各学校的“普九”债务虽然经过认定和化解，压力有所缓解，但校舍简陋，设施破旧，仍然不同程度的存在着要大或小的维修，虽然上级每年都下拨一定经费，但主要用于日常水、电等开销，而学校为了改变办学条件和环境，只好想尽办法对部分教育设施进行新建、改建或购置，无专项资金、无其他收入来源，基本建设、维修经费存在严重短缺，只有分期分批或逐年挤占挪用义务教育经费偿还，或拖欠、挂账等方式来处理，形成学校的新增负债。

5.违规收费行为屡禁不止。虽然近年来各级政府加大了对教育经费的投入及收费的监管力度，教育部门和各学校收费行为得到有效规范，但由于机制、体制等多方面的原因，变相收费、转移收费、隐蔽收费等行为仍然屡禁不止。一是违规代办教辅资料。少数农村中小学以自愿为名，强制统一代办教辅资料，相当部分学校用书店自制的内部收款收据统一向学生收取教辅资料费。二是组织有偿补课收费。少数农村学校利用双休日、夜自修和寒暑假时间，组织学生集体补课，并向学生统一收取补课费；更为凸出的是有的学校为了规避检查，以家长要求为名组织学生补课，由家长委员会名义向学生收取补课费；还有少数农村中小学利用非学历教育机构名义举办英语、计算机培训班，组织学生集体参加，统一收取培训费。三是强制服务摊派收费。有的学校统一向学生摊派征订成长周报、小主人报、儿童时代、语文报、数学报、小学生之友、初中生之友等报刊杂志，由于没有该收费项目，学校用报刊杂志社的订刊凭证直接向学生收费，一个学期学生人均达20～30元，有的高达40多元。四是以物顶钱隐蔽收费。有的学校办“校中校”，有的学校分快慢班，有的学校招收非施教区的学生，这些“特殊身份”的学生需要付出一定的成本，由于明确规定学校不得以“择校费”、“赞助费”等名义向学生收取费用，为规避检查，有些学校以购置电脑、课桌椅等形式向学生家长摊派。

二、存在问题的主要原因

一是监督机制不够完善。农村义务教育经费保障机制改革虽取得明显成效，但由于缺乏对义务教育经费落实情况具有针对性的监督机制，使得地方政府执行起来可以有很大的“灵活性”和可操作性，也正是这种“灵活性”和可操作性的产生，让监督部门很难行使其监督的权力，也对各项政策的落实失去了应有的保障。

二是财政实际投入与经费支出需求有缺口。实行“一费制”收费政策后，学校收费减少，虽然农村中小学生均公用经费补助标准逐年有所提高，但学校公用经费支出范围较大，特别是农村多数学校学生较少，下拨的义务教育经费相对也较少，使公用经费收不抵支，使财政实际投入与经费支出需求有缺口。

三是硬性收费政策与刚性教育指标有冲突。一方面，“强化学生素质教育，减轻学生课业负担”是多年来政府努力的方向，“严格控制教辅资料，不得收取补课费”成为教育收费的高压线。但另一方面，在应试教育体制下，学生的学习成绩又成为判定学校等级、班级水平、老师能力、学生名次的硬性标准，甚至以此来作为教师职称、奖金高低以及评先评优的标准。因此，以“题海战术”使学生“熟能生巧”不再是“秘诀”，教辅资料成为老师和学生必备的工具。为了提升学生考试成绩，部分学校仍然利用双休日、夜自休、寒暑假为学生集体补课。

四是学校资源配置与公共服务需求有差距。因生源减少，同时为优化教育资源，近年来政府对教育布局进行了大力度调整，许多乡镇学校被撤、并，中心小学、中心初中招生半径较大，给离校较远的学生食、宿带来困难，要求在校就餐、住宿的学生增多，学校宿舍、食堂建设改造无资金来源。另外，校际间存在着师资、设施等办学资源不平衡、教育公共服务不均等问题，一些家长为了让孩子“上好学”、“上好校”，不惜重金、不嫌路远给孩子择校，造成一些学校采取以物顶钱变相收费的形式控制生源的膨胀。

三、主要对策

1.严格执行《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国义务教育法》的有关规定，加大地方义务教育经费配套力度，加强监管和督查力度，实行地方领导绩效问责制，促使地方政府和领导的重视，使农村义务教育经费中的地方配套及时足额到位。同时，地方教育部门应加强与相关部门联系沟通，加大教育投入，配优教育资源，完善义务教育经费和农村教师工资经费保障机制，落实政府对义务教育经费保障资金，规范义务教育经费的预算管理和各中小学校的财务管理，实行城乡义务教育保障经费投入及使用情况的公示制度，在划定统一拨付标准的基础上，重点向边远农村中小学倾斜,并对突发事件和应急处理设置统筹资金。

2.加大对教师工资待遇的保障力度，改善农村教师待遇。各级政府应高度重视，结合自身财力状况，逐步加大投入力度，切实解决提高农村教师的福利待遇，真正实行城乡教师同工同酬，甚至农村教师报酬要适当高于城市教师，以优厚的待遇留住优秀教师。通过改善农村教师的工作环境，解决其家庭生活、医疗保险、子女教育等问题，解决他们的后顾之忧，使他们安心教学。

3.完善义务教育经费和经费保障机制各项资金管理办法，强化对各项资金的管理。教育主管部门及学校应加强中小学校内部管理，健全规章制度，统一规范并严格财务核算和日常收支管理，严格按照预算办理各项支出，精打细算，厉行节约，提高资金使用效益，认真执行校务公开和财务公开制度。纪检监察、财政、审计等监督部门要对义务教育资金的投入和使用加强监督检查，确保资金专款专用，保障各项资金发挥积极作用，对挤占、挪用、截留义务教育资金的行为，应依据国家有关制度法规进行严肃处理，决不姑息。

4.进一步加大力度治理乱收费，切实杜绝乱收费现象。农村义务教育经费保障机制改革，增加了学校的收入，减轻了农民负担，遏制了教育乱收费行为，规范了学校收费管理，保障了学校的正常运转，促进了农村教育事业的发展，但要防止教育乱收费死恢复燃、防止农民负担反弹，所以要进一步加大力度治理乱收费，规范服务性收费和代收费项目。义务教育学校所有涉及收费要通过政府部门明确收费项目，严格执行收费标准;取消规定以外的所有收费项目，规范学校办学秩序，严禁收费办班、补课，对个别教育主管部门利用行政权力乱收费的行为要予以坚决制止。

5.提高教育经费利用率。一是重视农村教师现状、农村贫困生状况和农村中小学经费不足现象，改变农村教育较薄弱的现状，促进教育经费统筹安排综合利用；二是对农村义务教育学校缩小校际间师资、设施等办学资源不平衡、教育公共服务不均等问题,使有限的义务教育经费，做到财尽其力、物尽其用，实现教育硬件和软件的综合配套，合理配置师资力量，不断提高农村义务教育的教学水平和教学质量。（作者单位：会昌县审计局）