现代政府组织建设与《老子》管理思想探讨

（广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004）

摘 要：针对《老子五千言》中有利于促进当代政府组织改革与发展的重要思想，提出要以老子“无为而无不为”的柔性管理思想来指导政府组织建设，提出以分权与授权为中心的“人性化”治理技巧结合现代信息技术这种客观、精确、高效的管理方法来再造政府组织，从而构建一种融合“人性”与“理性”的理想型政府组织形态。

关键词：政府组织；现代化；《老子》；理思想；建设

1 政府组织建设的概念界定

传统的观念认为，政府组织是“一种机构”，这种“政府机构”常被人们认为是“非人格化”的；但是，组织是“个人”行动的产物，政府组织的建设会受到政府雇员、机关层级以及各个部门思想和行为的影响。从而，我们可以将政府组织建设划分为机构实体与文化制度两方面。因此，笔者将政府组织的建设界定为：是一个以应对外部动态的环境变化与提升政府效能为目的，以政府的决策层发起的持续地再造政府机构及其文化制度的过程。值得注意的是，政府的效能是比效率更为重要、更为全面的一个目标，它充分结合了目标与效率的相符性。

2 《老子五千言》中有关政府组织建设的思想

（1）老子提倡“以民为本”的政府组织管理文化。这可以从其主张的战争观与统治者修养两方面来阐述。对于战乱之害，老子是深恶痛绝的。生活在战乱不断、社会动荡、民不聊生的春秋战国时期的老子（又名李耳或老聃），不仅自己因为“王子朝之乱”而失去了周朝“守藏室史”之职，而且更感百姓之苦。他认为“兵者”乃“不祥之器”，因此，“物（这里主要指人民大众）恶之”，而且‘有道者’与它‘不处’；进一步，他阐述了“兵”或“师”之危害，即“师之所处，荆棘丛生；大军过后，必有凶年”――军队所到的地方，荆棘丛生；大战过后，一定会出现荒年。因此，他主张“佐人者”，即辅佐君主的大臣们要以“道”为原则，不以“兵强（逞强）天下”。对于统治者的修行，老子主张“有道”的圣人（这里主要指有道明君或统治集团）以“百姓之心为心”，无论百姓对统治者“善”或者“不善”、“信”或者“不信”，统治者都要采取“善之”、“信之”的处事方式来营造社会“德善”（带动百姓向善）、“德信”（带动百姓守信）的良好氛围；同时，他以当时百姓疾苦作为对照物来严厉抨击当时朝政的腐败：朝甚除，田甚芜，仓甚虚；而统治者们“服文采，带利剑，厌饮食，财货有余”。老子痛恨地将这些骄奢淫逸、不管百姓死活的统治者称为“盗竽”（强盗头子）！此外，老子反对统治者以“事”（苛政）治理天下，因为这种“猛于虎”的苛政会失去民心，从而“不足以取（管理或治理）天下”。因此，老子主张以“无为而无不为”来处理统治者与人民的关系，“取天下常以无‘事’”。这个“事”的内容包括使天下少“忌讳”，少利器，少伎巧（技巧智慧），国家法令不能“滋彰”（繁苛森严）、不轻诺；以“啬”（爱惜）的精神“治人事天”……而这些结果取得的路径就是“重积德”、“欲先民，必以身后之”，即认为统治者要想得到天下人拥戴而不被厌弃，就要积累“德行”，放下高高在上、盛气凌人的姿态，对民众要甘心退让、居下，以了解民情、听取民意。最后，通过这些治理或管理的路径或方法达到“其政闷闷，其民察察”（政治宽厚清明，人民淳朴忠诚）这种执政清明、社会和谐的结果。然而，老子主张的“无为”不是“在其位不谋其政”的缺位执政，而是汉初休养生息、“萧规曹随”那种“不妄为”、“以民为本”的执政观。

（2）老子提倡“小国寡民”的政府组织建设思想。首先，老子的“民本思想”有利于营造一个“小政府”。如上所述，运用老子提倡的“无为思想”来治国――以“政闷闷”、“民淳淳”为统治目标，以“啬”民精神来提升统治者的精神境界，而以“不妄为”、“不扰民”的统治方法来管理国家，这从侧面烘托出一个“大社会、小政府”的社会统治形态――要使盗贼少有，国家法令就不能“滋彰”；要使民不“缺缺”（狡黠、抱怨），国家政治就要少“察察”（苛酷黑暗），等等。然而，导致法令不“滋彰”、政治少“察察”的一个重要途径就是“小政府”，即治理国家、管制百姓、施行法令的官僚机构与执行人员要尽量“最小化”，以防止官僚的“利益本位主义”，以防止官僚利益“集团化”。其次，理想化的“小国寡民”的统治思想有利于促进政府与政府之间、国家政府与人民之间的和谐关系。小国寡民，意即“王室少，人民少”。所谓“小国”，笔者认为是因为当时诸侯割据、诸侯混战的现实情况造成的；而国“小”“民”自然不多。由于国“小”民“寡”，虽有十百之器（十人、百人共同使用的战具）但不使用；国内和平后虽使民重死而不远迁（百姓重视死亡但不向远方迁徙）；虽有车舆无所乘；虽有“甲兵”也是“无所陈之”（没有地方去布阵打仗）等等。然而，老子又指出了这种民风淳朴的社会情态的前提是“国家管束好自己”，这样百姓才得以 “甘其食，美其服，乐其俗，安其居”，即解除周朝礼制关于百姓不能吃肉、不能穿有色彩的服装、不能自定住房面积的规定，等等。从而达到一种国内外和谐的状态；一言以辟之，由于国小民寡而且人民锦衣玉食会使“民至老死不相往来”；国与国之间，由于国家距离分散并充分享有物质而不打战，最后导致“邻国相望，民至老死不相往来”的“天下太平盛世”的社会和谐局面。由此观之，老子主张一个“小”政府，一个“少管制”的“和谐型”政府。

（3）“无为思想”的局限。首先，“无为思想”往往造成政府不作为而非“不妄为”的口实。俗话说得好，“当官不为民做主不如回家卖红薯”。这句话不仅受到现代民主社会价值观的抨击――在民主、自由、平等的社会，政府雇员是人民公仆而不是作威作福、高高在上的“官老爷”；而且，这句话好说不好做，往往励精图治的人容易遭奸佞小人排挤、打压，因此想有作为的政府雇员也变成“无为”的了，而为了明哲保身，没有坚定政治立场的政府官员就更会曲解或片面理解老子的“无为思想”了，认为公务处理应该“视而不见、听而不闻、任其发展”这样的“无为”。然而，对“坏人”视而不见往往就是一种“助纣为虐”。此外，人的惰性与利益动机也是导致“不作为”的为官之道的重要原因。其次，“无为思想”是否适应社会发展与历史潮流要因时代而定。当时，国家分裂，群雄并起。国家统一是历史的“大流”，战争是国家统一的唯一路径，因此法家思想胜于儒家、强于道家而成为各诸侯国所推崇的，而改革最彻底、法家思想最盛行的秦国则成为一统华夏的“始皇帝”。因此，道家主“无为”的思想刚好是与国家统一相悖的，不符合历史发展潮流。可惜的是，无为的思想在汉初这样的和平与发展的时代占据了统治地位。当前，全球化、信息化时代的到来，世界已经变成一个“地球村”，这种国家的现代化以及国与国之间利益共赢的状态，从社会稳定的层面来说它有利于社会成为老子期盼下的“十百之器”、“舟舆”、“甲兵”不用的和平状态，同时随着生产力的发展人民可以“甘其服、美其食、安其居、乐其俗”；但是，从各国政治、经济与社会文化这些“无硝烟”的竞争领域看来，时代的发展、科技的进步与各国利益的紧密关系致使各国可以“相望”但不可以“民至老死不相往来”――中国在清末时期的“闭关锁国”政策已饱受了“落后”而遭“挨打”的痛楚。最后，“无为思想”是由生产力的发展局限的――春秋战国时期烽火硝烟、民深处“水深火热”之中，人民与诸多大臣都不愿意生活在社会动荡的战争中，因此，他们希望“无为”，希望“天下安”；同时，当时并无信息技术这种强大的信息储存、传递与处理工具，也没有现代化的交通设施与其他享受性物质条件，等等。以致人们将“吃饱喝足”、人民“安居乐业”而非当今世界人们追求各种物质的享受最为最大愿望。

3 以老子“无为”、“自然”的管理思想探讨未来政府组织的再造

一个硬币尚且有不同的两面，时隔两千年五百以前老子的管理思想更为其后诸多的学者批评与指正。可贵的是，我们要“取其精华、去其糟粕”。

（1）用“无为而无不为”的柔性思想再造政府组织文化及其规章制度。首先，要营造“柔性”的政府组织文化治理氛围。政府要营造‘言下之（民）’、‘身后之（民）’“以民为本” 的谦逊的社会治理风气。具体说来，就是政府要转换传统“官本位”的社会统治角色为“民本位”，营造逐步回归“民权本位”的治理文化，树立政府及其雇员坚实的全心全意为人民服务、甘心做人民公仆的现代服务思想，从而营造一种政府雇员们积极采纳意见、人民积极献言献策以及最终达到政府与人民积极互动的良性循环治理文化。其次，在“柔性”治理文化的前提下具体“理顺”政府的规章制度。政府制定与颁发的规章制度既不是越多越好，也不是越少越好。政府要运用动态的、柔性的、辩证的、制衡的观点来制定维持市场与社会运转的规章制度――即对于市场与社会能够做的政府就要让渡治理权力或授予治理权利，在这一方面，西方发达国家是先导。其有益的“企业家”政府再造或者“NGO”非政府治理经验可为我国政府的决策者借鉴――最为典型的就是美国首都华盛顿特区东北部的凯尼尔沃思-帕克赛德小区的自治主义运动。自1966年开始，该小区在一位黑人女性金米・格雷的领导下，经过多番努力，以金米小姐（起初她还不知道“大学为何物”）为首的居民委员会通过实施社区“人往高处走”计划让读大学的学生在实施计划的第一年就达到过去15年的8.5倍；此外，经过该小区居民的共同努力，市长“被迫”同意该小区自己管理房产，即让住户们自己制定房产管理章程、细则，人事和政策程序，并雇佣和训练居民来管理、保养、维护房产以及主动提出与警察共同缉毒，等等。这些措施使得小区教育、社区管理面貌焕然一新。对之进行深入剖析，我们认为真正推动这一结果的深层次原因可归结为二：一是政府的“企业家精神”导致的，即充分运用分权与授权的治理而非“管制”方法，充分运用“柔性”的以“契约形式”这种“人治”而非法律或者规章制度严明的“法制”的方法来进行管理；二是由于“民本位”的思想导致的，即由于物质利益与非物质利益（包括自由、民主、平等等人文价值观）的驱使，公民可以而且有必要依靠自身拥有的优势（包括民居了解小区情况的深入程度，居民因自我管理带来的满足度以及自我管理成本的相对较少等）进行自主管理。毫无疑问，这种政府分权与授权的形式正是老子“无为而治”在现代社会的突出表现。作为计划经济体制转型后正处于社会转型期的中国，更应该发扬我国古代文明的优秀传统，将“无为”的文化思想落实到减少“规章制度少，授权分权多，人民当家作主”的具体政策中去，以营造“善治”的政府组织文化。

（2）用老子“自然”（本来是这样）的思想来推动政府机构再造。营造良好的“民治”、“市场治”制度文化是“政闷闷”、“民淳淳”的抽象的行政氛围的表现，而将抽象文化落实到“组织内部再造”的具体措施中才是确切的政府行为。即以动员社会自治文化为导向，充分利用已经存在的“环境条件”与“自然管理工具”来再造政府组织结构。具体说来，“自然环境”即当下现代化的社会环境，包括政治上以民主、自由与平等的价值观为主，物质生活与精神生活水平的极大丰富与完善，等等。“自然管理工具”，即包括现代化的信息技术、管理方法及其配套实施制度。因此，政府要以已存的现代化社会环境为前提，充分利用现代的管理技术与方法来再造政府组织――一是运用现代化的信息技术来再造组织结构。即利用计算机技术、网络技术与通信技术加强政府内部“子组织”横向与纵向上的联系，整合组织内部公共产品生产与公共服务提供的职能，以此推动并实现“大部制”；二是运用管理技巧来再造政府组织。即充分借鉴西方发达国家的“企业家政府”或“民治政府”的再造模式来再造组织，充分建立以“契约”形式为联接“纽带”的“分权”与“授权”的政府，以“首长负责制”形式将政府组织予以细分，从而建立“小政府”的政府内部治理模式。此外，利用“合同”外包形式将政府效率低下或总体效益增加（包括激发外部力量的经济建设与其他社会建设领域的积极性等）的政府职能外包给当地企业与“第三部门组织”，以达到“小国寡民”的“小地域性”治理，最终也会达到“小政府”建设的结果。最后，这一组织再造的结果及其评价的客观指标包括两部分：一部分是在政府提供的公共产品与服务提供的数量与质量不变的前提下，政府纵向层级与横向部门及其人员的精简；二是政府组织结构幅度不变而能提供更多或更好的公共产品与公共服务。