新时期我国农村公共产品供给问题与对策

摘要：农村公共产品的供给，是发展农村经济、增加农民收入、稳定农村社会的重要途径之一，是推进社会主义新农村建设的重要内容。文章从农村公共产品供给的现状及问题出发，以科学发展观为指导，指出了农村公共产品供给不足形成的原因，并提出了应采取的相应对策和措施。

关键词：农村公共产品；供给；对策

随着统筹城乡经济社会的发展、公共财政对农村的覆盖、基本公共服务均等理念的深入，看待农村公共产品的思路越来越清晰，政策导向和具体措施也越来越明确，实际成果也越来越显著。同时，我们也应该看到，在我国大部分农村，公共产品供给严重不足的问题远远不是我们想象的那么乐观，城乡一体化和基本公共服务远行化的任务依然十分艰巨。实际上，农村公共产品供给的严重不足，不仅没有使广大的农民充分享受到改革开放所带来的巨大成果，更在某种程度上大大制约了农村经济的发展。

一、农村公共产品供给的现状及问题

第一，农村公共产品总体供给不足。政府财政对农村公共产品的支出大体分为支农支出、农村基本建设支出、农业科技三项费用和农村救济费四部分，改革开放以来，上述各项费用从其绝对额上看一直在逐年增加，但占财政支出的比重却一直在下降。国家财政农业支出1978年为150.66亿元，占财政支出的比重为13.43%，2008年为5955.5亿元，占财政支出的比重为9.51%，这显然影响了农村公共产品的有效提供。事实上，农村公共产品的特殊性，使其供给问题客观上更需要政府的支持，包括资金和制度上的支持，各级政府投入的资金严重不足，是导致农村公共产品供给不足的主要原因。

第二，农村公共产品供给结构不合理。长期以来，农村公共产品的供给往往不是根据农村的真实需求来决定，而是由地方政府官员的“政绩”或“利益目标”来决定。政府热衷于投资提供看得见、摸得着、见效快的公共设施项目，而不愿投资一些见效慢却具有战略意义的公共物品。以中央财政为例，2010年“三农支出”达8579.7亿元，但在财政总支出中的比例却仅有17.8%，涉及到农村公共产品的投入更是少之又少。某县主管农业的副县长报怨，县里可以投资5000万元建设体育中心，却不愿意拿出500万元匹配水利工程项目。同时，由于责任界定不清，造成了公共产品供给主体的相互推诿和供给主体的缺位。如本来该由上级政府提供的公共产品却通过政府权威将事权转移由下级政府提供，最终又落到乡政府和农民头上，甚至完全由农民来承担。

第三，农村公共产品的供给缺乏公平性。首先，我国城市及农村公共产品的供给存在明显不公。如东部地区经济繁荣、市场发达、地方资源丰富、乡镇企业较多、效益好、政府支持力度大，就有财务提供较多的公共产品。反之，资源条件落后、交通不便、通讯等基础设施不发达、财力较弱的西部地区，公共产品的供给则出现严重缺乏的态势。尤其是极不发达的贫困山区，地方政府负债累累，完全谈不上公共产品的供给。

第四，低效率极大地影响了农村公共产品供给的可达性。我国农村公共产品的供给一直都是自上而下的供给机制，农村需求信息的有效传递渠道不畅通，使得现行的农村公共产品供应效率低下。一方面，农民急需的公共产品供给严重不足，甚至缺失而损害到农民的利益。另一方面，农民几乎无法在公共产品的供给决策中表达自己的意愿以及行使监督的权利，供给及管理的混乱无序又从某种程度又加重了农民的负担。

第五，农村公共产品的供给缺乏对公共资金使用与管理的有效监督。首先，农村公共产品的预算、执行、调整等方面预算编制不严格，执行随意性大，无法满足公共产品的有效需求。其次，国家财政拨款用于农村公共事业（如农村道路、公共电网等）建设的资金受地方政府截流挤占，上级下达用于公共产品的地方配套资金无法到位，最终结果导致无法提供完整的公共产品。最后，农村公共产品建设资金缺口大。农村税费改革以后，县域及乡镇原来主要依靠农业税形成财政收入的来源大大减少，公共产品营运资金短缺的问题立刻凸现了出来，如中小水库维修资金、农村学校、医院危房大修资金无法落实等，带来极大隐患。

二、农村公共产品供给问题成因分析

第一，城乡二元经济体制。长期以来，城镇建设与农村发展处于极度不平衡的状态。国家把主要人力物力财力都集中于城市现代化建设，而农村的公共财政投入愈来愈不足，二元化的经济体制导致城市与农村公共产品的供给差距逐渐拉大。

第二，农村公共产品供给机制极不合理。农村公共产品的供给数量及种类一直以来都是上级政府部门从自身利益出发予以下达，而没有考虑农村急需或短缺的公共产品供应，使得花费与效果不搭边，加剧了农村公共产品供给与需求不相符合的矛盾。

第三，缺乏对公共资金使用的有效管理与监督。目前，政府在农村工作的流程比较复杂，且采取多头管理，不重视农村基本建设，从而影响了农村公共产品供给工作的开展。资金被侵占，不到位的现象很普遍，无法进行有效监督与管理。同时，由于信息渠道不畅通，农民没有建议权，对资金流向也不了解，使得公共产品的供给完全失去了保障。

第四，农村较低的民主程度和合作水平影响供给效率。长期以来，中国农村存在基层组织公信力低，执行能力弱以及民主程度不高等问题，影响了供给效率。当公共产品供给不能给个体农民带来直接利益时，农民甚至完全不合作，这对农村公共产品供给极为不利。

第五，农村公共产品的特性导致了单一主体的供给模式。农村公共产品长期以来一直由政府单一供给，其他社会机构或民间组织难以介入。除政府之外的供给，根据要素配置及资源的稀缺性，无法在生产的可能性边界中达到帕累托最优。这种单一主体的供给模式决定了供给的主观性及局限性，大大影响了农村公共产品供给的活力。

三、解决农村公共产品供给问题的对策

第一，加快财政预算机制改革，增加财政支持力度，保证更多的财政资金投放到农民迫切需要的公共设施建设和社会事业上来要解决农村公共产品的供给不足，必须首先打破城乡二元结构体制，多年来，我们走的是一条“农村推动城市，农业支持工业”的道路，其结果是城市发展速度快，水平高，而农村相对落后，发展很慢。如果这种状况持续下去，势必会由于农村供给不足所形成的恶性循环反过来严重制约整个国民经济的快速发展。

第二，增加资金来源，拓宽供给渠道，实现农村公共产品供给主体多元化。目前，依靠公共财政来提高全覆盖、高水平的公共产品在短时期内无法完全实现，因此，增加资金来源，拓宽供给渠道，用优惠政策吸引市场、私人及非政府组织的积极参与，从而实现农村公共产品供给主体多元化不失为一条可行之路。在明确界定中央和地方各级政府提供公共产品的责任义务划分的基础上，首先要实现农村公共产品供给资金来源多元，其次要实现供给方式多元化。只有这样，才能减轻财政压力及农民对公共产品的成本负担，同时又促进农村经济的迅速发展。

第三，合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序。相对于农村对公共产品的需求而言，国家的财力在相当长一段时间内仍然十分有限，因此，在众多的农村公共产品供给中必然存在着优先顺序。根据公共财政覆盖农村的需要，分阶段、分区域排出优先次序来分别供给。排序的基本原则是：先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，然后才是进一步的发展，先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合公共产品。

第四，完善监督机制，加强法制保障，提高资金使用和管理效率。建立和完善公共产品供给的监督机制，是实现农村公共产品有效供给的制度保证。农民在国家的资源分配系统中，是一个庞大的弱势群体，自我保护的能力比较弱，保护农民合法权益客观上需要法律的介入。只有农村公共产品供给相关制度法律化，才能切实保障农村的切身利益。同时，还要加强群众监督和舆论监督，维护群众的既得利益，从各方面来提高资金使用和管理效率，为农村公共产品的有效供给提供保障。

第五，建立农民需求表达机制，为解决农村公共产品供给的决策提供科学依据。如果农民对公共产品的需求没有话语权，被排斥在农村公共决策之外，或者无法与政府公共产品决策者进行有效沟通，其结果就是，浪费政府财政却又没有满足农村公共产品的真正需求。供需失衡，大大影响了农村社会的和谐发展。因此，要加快农村基层民主制度建设，拓宽农民对公共产品需求的表达渠道，使农民对公共产品的需求偏好得以充分表达。

改善农民生活，促进农民、农业和农村社会的和谐发展，是一项艰巨而复杂的系统工程。当前农村公共产品供给不足、供需结构不匹配是农民生活质量不高、农业发展基础薄弱、农村社会发展不和谐的主要原因，正如文中所述，造成农村公共产品供给不足的原因是多方面的，改善农村公共产品供需状况需要从积极发挥财政支农的作用，改革供给决策机制，完善资金使用的监督机制，以及增加供给渠道等几个方面着手。

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（作者单位：四川教育学院经济贸易管理系）