浅议“推广街区制”与“拆围墙”

2016年2月，中央公布了一份关于城市规划建设管理的重磅文件，即《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）。这份文件是时隔37年重启的中央城市工作会议的配套文件，是“十三五”乃至未来一段时间中国城市发展的“路线图”和“时间表”。《意见》从强化城市规划工作、塑造城市特色风貌、提升城市建筑水平、推进节能城市建设、完善城市公共服务、营造城市宜居环境、创新城市治理方式等7大方面提出了加强城市规划建设管理工作的重点任务。不仅如此，《意见》还对棚改安居、优化街区路网结构、污水大气治理等提出了具体的量化目标。《意见》约8000字，由9部分组成，提出了城市规划建设管理的总体目标：实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。本文主要就《意见》中明文提出的“原则上不再建设封闭住宅小区”及“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用”等热点话题作以下思考。

一、政府为什么出台这一政策

（一）我国大多是封闭式住宅区，很难形成街区活力。围墙隔绝出了一片又一片的“孤岛”，浪费土地资源，甚至造成交通拥堵――每个楼盘各自封闭，导致整座城市大量缺乏“毛细血管式”的小路。

（二）街区制是对世界城市规划经验的总结，也是发达国家通行的做法；不设围墙的住宅区，也不是什么新事物。在绝大多数国家和地区，住宅楼都是直接朝着大街或小巷，保安坐在大堂里；有围墙的，通常是极少数超级豪宅。

（三）从现实意义上看，城市土地紧缺，公共空间有限，城市道路结构不完善，交通压力大。封闭小区和单位大院确实存在问题，主要是它影响了路网的布局，形成了“丁字路”“断头路”，是造成交通拥堵的重要原因之一，进而影响社区居民的出行。开放式小区有利于资源共享分担交通压力。此外，小区由围墙筑成“围城”，“城里城外”是两个社会，社区隔离不利于中国城市社会的健康发展。

二、为什么会引起如此大的反响

（一）利益上存在冲突。小区景观、配套都是算在买房成本里的，有不少中高档小区的中央景观都是花了大血本打造的，小区围墙拆除后，这些“我花钱买的”变成了“我和你共同拥有的”。而且，除了这些可见的成本，隐形的圈层营造也会在围墙拆除后受到一定冲击。

（二）没有围墙，物业怎么管？陌生人随意进出怎么办？住宅区内的公共空间属于全体业主，其私利怎么保障？小区内外人员混杂，去除围墙后小区安全存在更多隐患，降低了居民安全感，也给居民的日常生活带来诸多不便。

（三）街区制与传统观念相悖，大家心理上难以接受。我国居民大多已经习惯了“围城”般的生活，对开放式文化较为抵制，认为拆除围墙后隐私感和安全感受到侵犯，难免对新政冷嘲热讽。从法律角度看，开放式小区与《物权法》里“小区所有并非公共所有”的商定存在一定的冲突，注重单位或者圈层生活的居民在短时间内接受不了街区制的设定。

（四）虽然土地都是国有的，但毕竟是交过土地出让金的，拥有70年的使用权。红线范围内的空间，国家应该没有资格拆掉围墙吧？美丽的封闭式花园，应该受《物权法》保护吧？《物权法》和中央文件，孰高孰低？这一系列问题，恐怕还需要一番争论。

（五）中央文件的表述是“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”。请注意“逐步”这个词，它指的是怎样的时间表？如果是在70年的土地使用权过期后，国家要求把围墙拆掉，那应该是法理之内的事。如果还在70年使用权期限之内，那么国家该如何与业主们商量？

三、如何去围墙

（一）全面贯彻落实《意见》，必须把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上，敢于担当，勇往直前，雷厉风行，务求实效。

第一，街道、社区党组织是党在城市工作的基础，要以建设服务型党组织为抓手，带动社区自治组织、社区社会组织建设，强化便民服务网络建设。

第二，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念。优先发展公共交通，形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系。形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。要积极转变城市管理理念，形成政府、社会、市民等多方主体参与、良性互动的现代城市管理格局。加强城市管理和服务体系智能化建设。

第三，严格执法方面，要研究推动《城乡规划法》与《刑法》衔接，严厉惩处规划建设管理违法行为，提高违法违规成本。另外，要加快培育一批高水平的规划院、建筑师事务所，培养既有国际视野又有民族自信的建筑师，建立培育城市设计队伍。

（二）全面贯彻落实《意见》，在理解和落实推广街区制过程中，要注意把握好以下三点。

第一，要认真全面理解好“逐步”两个字。“逐步”就是要有计划，要有轻重缓急，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能简单地理解为“拆围墙”。

第二，《意见》提出了方向性、指导性的要求，具体实施中还要制定细则，特别是各省、各城市还要根据实际情况，制定具体办法。在制定办法过程中，肯定要听取市民意见。

第三，要实施逐步打开封闭小区和单位大院的城市，都会考虑到各种实际情况，考虑到各种利益关系，依法依规处理好各种利益关系和居民的诉求，切实保障居民的合法权益。当下大多数人持反对意见，该政策的出台引起了不小的舆论风波，消除误解，达成共识是眼下必须要做的工作。

（三）政府相关部门应做好民众的思想引导工作。在我国，大多数城市居民习惯了有围墙、有大门、有物业的“封闭式管理”，与群众联系紧密的基层单位及部门应当做好宣传工作，引导居民认可开放式小区的管理理念。同时，应切实承担起社区管理责任。小区打开了，很多管理职能将从物业重新回归政府。因此，政府部门需要投入更多精力完善公共服务和基础设施，做好治安管理，解决民众对推广街区制的种种担忧，担起城市管理转型的“管家”之责。

（四）进行试点实验，最好由机关、政府等公共单位牵头，率先在自家单位进行“围墙拆除”，做好示范作用。所谓上行下效，效果可期。四川宜宾的“莱茵河畔”，整个楼盘内的道路全部向城市开放，住宅的安全防护体系后退至单元门口。“莱茵河畔”被认为是当地最好的楼盘，甚至有“宜宾人宁愿呆在‘莱茵河畔’哭，也不住在其他楼盘里笑”的说法。早在2011年，“莱茵河畔”就荣获了“全国物业管理示范小区”称号。

（五）街区制规划设计应融入城市规划设计。

第一，规划是城市建设之本。新政策的提出意味着城市规划理念需要更新，应从源头入手，确保居民区建设和整个城市的建设规划彼此呼应、同步推进。

第二，从源头开始“拿掉围墙”。土地拍卖出让时就标明街区制地块的特殊属性，开发商按照要求打造产品，在规划时就将围墙拿掉，把心思花在入户大堂、地下车库等内部公共空间的设计上。

第三，不可否认，去除围墙的住宅小区会成为一种趋势。将小区与城市环境融合起来，会成为城市有机组成的一部分。对开发商而言，如果规划得当，能够实现居住物业与商业物业的相得益彰和价值双赢。