浅析政策执行过程中政府公信力的建设

摘 要：公共政策是政府促进经济社会协调发展和管理社会公共事务的重要工具。政府信任危机是当今世界面临的一个普遍问题，公共政策执行的效果直接关系着政策的权威性与完整性，影响着政府公信力的建设和维护。为此，研究政策执行过程中存在的各种现状、问题并提出解决对策来及时纠正政策过程中的偏差，更好地实现预期目标，维护公共利益，让政府做正确的事，并在此过程中不断提升政府公信力是化解政府信任危机的关键因素，更是重塑政府信任的必要手段。

关键词：公共政策；政策执行；政府公信力；以人为本

公共政策作为一个公共物品，对我们每个人都有直接的影响，在我们的生活中表现得非常具体和形象。如在遭遇SARS、H7N9等突发公共危机事件时，在我们惶惶不安时，强烈的政策需求迫使政府必须采取行动来制定政策，提高政策的执行力度来维持社会的稳定和公民的人身健康最少受损。公共政策因其“公共性”决定其由社会公共权威来制定和引导，由于政策与每个人都有利益关系，更容易在公平、效率上受到公民的评价，而当下政策利益已非帕累托改进状态，一项政策的实施总会带来利益分配是否公平的问题。各种利益供需矛盾更难以在不同的公共政策受众间调和，若不综合考虑、科学制定，在资源受限的情况下，就易引起民众心中的不满，丧失政府的合法性和权威性，影响政府的公信力。而一个缺乏公信力的政府在出台政策时，不论好坏都易遭到质疑，增加政策成本，从而形成恶性循环。由此可见，公共政策的公共性决定了其主体必须由政府等有公权力的部门来完成，并且因其涉及面广，影响范围大，若不能在政策周期中科学、负责、公平、效率地实施政策，体现良好的执行力，对自身做出的政策承诺不能很好地负责，那么政府公信力的下降也是必然的。

一、政策执行过程中政府公信力的重要性

1.政策执行的含义

政策执行是政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。由定义可知政策执行首先要有解释即一个好的宣传和解释，执行者首先要自己对政策负责，对政策的各个方面都有自己科学合理的解释才能在宣传时对某些利益矛盾者作出公开诚恳的说明，赢得理解和支持。其次对政策进行细化，分解政策目标，有计划有步骤的来具体落实，使公民可以一步步看到效果进而增强对政策的信心。然后要做好执行的物质和组织准备，进行好组织协调，将物力财力公开透明准备，畅通信息渠道，欢迎公民的监督和参与，选好人用好人，注意执行人员的德、智、能的全面选拔来更有效率、有素质的完成政策执行。最后要做好政策的试点验证，及时反馈，及时纠正偏差，总结经验教训，完善好政策变化或者进行政策推广，确保政策目标的实现，将政策的负面效应降到最低，并为后续政策制定提供依据。

2.政府公信力的含义

政府公信力，是政府在履行职责过程中通过合理、有效地履行其功能和职责，获得社会公众信任和认可的能力，它是政府影响力与号召力。公共政策执行过程中的践行程度和负责、人本、公开的态度，与政府的公信力呈正比关系，即政府越是高效地履行职责、提供服务、敢于问责、善于沟通就越容易赢得公众和社会的信任。

3.政策执行过程中政府公信力的重要性

政府各个方面的政治行为，首先必须保证得到人民大众的信任，拥有强大的公信力，才能保证代表人民权力的政府权力的合法性和合理性，才能保证政府有强大的影响力、凝聚力和号召力，才能真正保证各项政策的顺利进行。政策执行并不是一个例行的、常规的、可预测的过程，既要在执行中准确的表达其对象和范围，确保对象的适用性，避免损害政策的公平和权威性又要注意根据环境和实际条件，增强执行的灵活性，减少可能产生的负面影响，避免机械执行造成的成本增加和负效应；既要注重执行的有序性，保证政策的稳定开展又要把握其动态性，根据新情况、新条件及时调整，防止诱发新矛盾，导致社会的不和谐。一个有公信力的政府会坚持以人为本的原则来服务政策执行，科学民主负责的把握执行的复杂过程，在政府固有的权威性资源之外，吸纳更多的社会支持性资源，从而在政策执行的过程中更有权威性和公正性，形成成功有效的政策结果。

二、政策执行过程的现状及原因分析

1.政策扭曲执行

据《南京晨报》2005年12月19日的报道，广西壮族自治区防城区扶贫办原主任谢乃金以贪污受贿数罪并罚判处判处有期徒刑11年。谢在扶贫项目中加大开支，将扶贫贷款据为己有，贪污扶贫款近14万。类似的还有利用招商引资的政策的空子打“球”来对农民进行“圈地运动”等事件。扶贫政策的初衷是好的，值得支持的，但因执行者素质不够，用公权力为一小部分人谋利益，缺乏对民负责的办事原则以及执行程序中存在漏洞和缺乏透明和监督，最后不仅不能用科学的方法使扶贫专款发挥最大的政策效应。这不仅降低了政策的权威性和整合力，使民怨沸腾，影响贫困地区的经济发展和社会稳定，同时也降低了公民对政府的信任度。

2.政策的象征执行

2013年2月20日国务院常务会议确定的五项加强房地产市场调控的政策措施即新国五条出台以来一直争议不断，除去政策制定中存在的问题，在政策执行中似乎迄今为止仍是执行“空窗期”，雷声大雨点小，许多地方仍未落地执行，政策成了空架子，在此过程中，假离婚避税、阴阳合同官司等事件层出不穷，给民政局、法院等部门带来超负荷工作，严重损害了公众利益，消耗了政策资源，助长了地方保护主义。这一方面是因为政策科学化程度低，政策标准不够合理，另一方面也是由于中央政策执行控制力弱，面对公共政策过程中的利益冲突时，执行者和房地产商、公民等不同利益群体有可能敷衍、抵制执行，使得政策迟迟不能实行。

3.政策的附加执行

苏皖地区的小城镇有令人羡慕的小别墅等气派景象，但小别墅内多为半拉子工程，这些都是政府在为了取得政绩，在加快小城镇建设的政策中“借用民力，以地生财”用强硬的手段迫使农民强盖新房，最后不仅没有促进经济发展还弄得群众到处举债，怨声载道。这是因为政策执行者在执行过程中脱离实际，附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，打着政策的旗号推行反映自身利益的“土政策”不求长远发展，为“面子工程”要政绩而最终失去了在群众中的威信。

4.政策的暴力执行

城市管理是一项社会性系统科学，是城市、政府的形象。但在城市化进程中，关于的新闻一直存在。由于一方是常见的弱势群体，而城管暴力形象已久，失去公信力常遭指责，以至于在一些利用公众同情心的低素质摊贩出现暴力抗法时城管一方也不能得到正当的理解。这一方面是由于长期以来的城市规划和基础设施滞后增加的城市管理难度的必然结果，另一方面也是执行人员公信力缺乏的典型表现。能否树立好自身形象、增强自身的管理科学性水平以及是否以以人为本的原则来处理问题是城市管理能否得到艺术处理的关键因素。此外，通过对政策进行好宣传解释，帮助商贩解决实际困难，理顺管理体制，明晰权责等都可以减少矛盾，避免暴力执行，危害政府公信力。

5.政策的选择性执行

近年来，煤矿事故屡屡发生，中央下达的关闭煤矿的政策指示因为煤矿主和政府双方的利益推动而被政府选择性执行，结果重大煤矿事故还是经常牵动民心，政策的有效性和合法性遭到质疑，后续政策也无法继续，政策目标不能成功实现。这就是政策执行人员执行中中途截留，选择执行有利于自身利益的政策，对己无利的就不执行或少执行。这主要是由于执行人员不能谋求公共利益，政策的监督机制以及问责制不到位，使选择行执行政策成本代价过低。

三、在政策执行过程中提升政府公信力建设的途径

政策执行过程和结果的好坏都关系着政策执行的有效度和政府公信力的建设，而一个有公信力的政府也会在政策执行过程中科学、负责处理矛盾，发挥更大的影响和作用，从而更好建设公信力。为此，可以从以下途径着手：

1.提高公共政策执行人员素质

公共政策执行主体素质的高低直接关乎政策执行效果。为此，必须加强执行人员的素质教育，提高专业技能和思想、政治素质，能在处理问题的时候科学艺术运用自己的专业技能，能时刻为自己的权力负责把为人民的利益放在首位，能够坚持以人为本增强服务意识，加强与公民的沟通，树立起一个有担当、有水平、又威信的公务员形象；同时用制度来对公务员进行监督和责任追究，确保一旦出现政策失控能及时得到处理，为一个有公信力的政府准备好“人”的因素。

2.加强政策宣传，注重与公民的沟通

只有政策执行者和政策对象都对政策有明确的认识和了解，才能积极主动地去参与执行和服从政策。之前的封闭决策导致老百姓对政策不了解并使服从成本提高，为此，在公民民主参与意识增强和社会自治力量崛起的民主化进程中，要加强宣传，注重与公民的沟通，促进公民参与，集民智慧来更合理有效推动政策执行，获得公众支持；要推动政务信息公开，使公民真正获得知情权，增强公众的监督，使权力合理行使，也可以避免政策的敷衍、扭曲、选择性执行，减少腐败行为，增强政府公信力。

3.完善政策的执行和监督机制建设

政策执行机制要合理划分权责，避免政出多门或互相推诿；要加强沟通协调使政策目标合理分解和整合组织；建立纠错与修正机制，对政策执行过程中失去合法性基础的政策及时废止或调整；建立健全相关的监督制度和机构，保证监督工作的独立有效性；建立好政策执行的奖惩机制，加大奖惩力度，形成示范和警示效应；切实打造一个法治政府，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”确保法律的权威系。建立一个高效、竞争、法治、问责的政府，以制度的完善来增加增强政府的公信力。

4.转变政府职能 促进政策执行市场化进程

随着社会主义市场经济和民主政治的发展，可以转变政府职能，用市场化的手段来执行公共政策，如行政委托、行政授权、合同外包等市场化手段来提高政策执行效率，降低执行成本，同时也可以“简政放权”，加强与非政府组织和公民的沟通，实现一个效率的、治理的政府，增强政府的公信力。

5.树立正确的价值观 稳定政策执行的环境

公共政策应本着增进和维护公共利益的价值取向，来谋求政策整体效应的最大化，在面对政策执行过程中的不同利益诉求应保持相对超然的地位来维护社会和谐，增进社会总效应，促进可持续发展；对公众的利益矛盾要进行解释和调节，让公众认识到政府不是万能的，正确认识政府现状，调节公众的过高期望；在正确的价值观基础上，整合各种有形、无形资源，形成一种民主、平等、协商的稳定的政策环境，从而加强政策的认知理解度，使政策执行可以平稳进行。通过正确价值观的树立也为政府公信力的增加提供了凝聚力和软实力。

参考文献

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（作者单位：西华师范大学）