论政府与非营利组织会计目标

提要随着我国政府与非营利组织自身的不断发展，会计信息使用者对信息的要求不断提高，而我国政府与非营利组织会计目标仍是通过其7年以前颁布的制度、准则以及会计核算的相关性原则来确定的，已经在一些方面阻碍了我国政府与非营利组织的发展，并且已经不能满足越来越多的会计信息使用者对信息的要求。我们通过与

国外政府与非营利组织会计目标的比较，研究我国政府与非营利组织会计目标。

一、政府与非营利组织会计的含义

政府与非营利组织会计是各级政府、使用拨款的各级行政单位和各类事业单位核算和监督各项财政性资金活动、单位政府与非营利组织资金的运动过程和结果以及有关经营收支情况的专业会计。它是以货币为主要计量单位，对会计主体的经济业务进行连续、系统、完整地核算和监督的经济管理活动。其主体是各级政府及各类事业、行政单位；其客体是财政性资金运动、单位政府与非营利组织资金的运动以及有关经营收支过程和结果。

会计的权威大国――美国，其理论界公认的、财务会计准则委员会明确提出的标准，凡具备以下三个特征的，均应属于政府单位与非营利组织，并应遵循有关的会计准则：（1）资财供应者提供的各类资源不指望返还，也不期望取得经济利益上的回报；（2）对外提供服务或商品不以营利或获取某种营利等价物为目的；（3）不存在可以出售、转让、赎卖或一旦清算可以分享一份剩余资财的明确的所有者权益。

二、政府与非营利组织会计目标阐述

（一）研究政府与非营利组织会计目标的重要性。政府与非营利组织会计的目标从其定义可以简单地概括为“核算，监督”，它直接影响到会计的其他方面，因此研究政府与非营利组织会计的目标具有重要的意义。

1、经济体制改革使非营利组织的运行机制发生了深刻变化。目前，我国的非营利组织改革已逐步走向市场化方向，采用更商业化的方式提供非营利组织的服务或产品，各种自由的收入来源也日趋多元化，占了单位经费相当大的比重，同时受托责任关系的发展也使委托人呈现多元化的格局。非营利组织的内部管理也不再仅仅局限于政府与非营利组织资金”的收支管理，而代之以绩效为导向的管理方式。

2、非营利组织不断发展，并且对与其相适应的规范有着迫切需求。我国各级各类的学校，文化艺术单位以及卫生机构等非营利组织在不断发展壮大的过程当中，其所面对的实际情况大相径庭，因此各类非营利组织需要“对号入座”的一整套与其相适应得会计规范，但是就我国目前的情况来看，我国的非营利组织仍然采用的是对非营利组织不加区分、一统到底的会计制度，这显然已不能适应非营利组织自身发展的需要。

根据非营利组织内部和外部环境的变化，非营利组织必须明确会计信息使用者的现实要求，改革现行的非营利组织会计核算体系和报告模式，为有关信息使用者提供更多、更有用的会计信息。因此，对非营利组织会计目标的研究是十分重要的。

（二）中外非营利组织会计目标比较。从会计理论看，会计目标有受托责任观和决策有用观两种不同观点。受托责任观强调会计目标是以恰当的形式客观、有效地反映资源受托者的受托经营责任及其履行情况；而决策有用观强调会计目标在于向信息使用者提供有助于决策的信息，更侧重会计信息的相关性和有用性。决策有用观在强调决策信息有用的同时，并不否认会计在报告的受托责任，两者之间是互补的关系。根据非营利组织资金运动的特点，两种观点应该互相结合，而侧重点在受托责任观。

1、我国政府与非营利组织会计目标。目前，我国的预算会计规范没有专门就会计目标做出比较详尽的阐述，有关会计目标的内容一般在会计核算原则中的“相关性”原则中做概括性的描述。

1997年颁布的政府与非营利组织会计制度明确了会计基本目标、信息使用者和提供哪些信息。《财政总预算会计制度》中指出：“总预算会计信息，应当符合国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财务管理的需要。”《行政单位会计制度》中指出：“会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求，适应预算管理和有关各方了解行政单财务状况及收支结果的需要，有利于加强单位内部的财务管理。”《事业单位会计准则（试行）》和《事业单位会计制度》中指出：“会计信息应符合国家宏观经济管理的要求，适应预算管理和有关各方了解事业单位财务状况和收支情况的需要，并有利于事业单位加强内部经营管理。”

从上述内容看，财政总预算会计、行政单位和事业单位会计的基本目标是会计信息应符合国家宏观经济的管理需要，其信息使用者主要是财政部门、上级单位和行政单位或事业单位自己，不能满足其他相关信息使用者的需要，导致缴费方和社会公众不了解政府与非营利组织收费的合理水平和效果。所以说，我国当前的政府与非营利组织会计目标没有系统性，不够全面，仅限于提供财务状况和收支结果和适应“有关”需要，而“有关”到底是怎样一个范围、概念是模糊的。因此，我们有必要对我国政府与非营利组织会计目标进行调整，更准确地披露政府与非营利组织的受托责任，提高会计信息的有用性，增加会计信息的透明度，为有关各方提供需要的信息，进一步分门别类地确定更具体的会计目标体系的构成。

2、国外政府与非营利组织会计目标。在国外，政府会计准则制定机构非常重视会计目标的研究，并专门概念公告，明确政府与非营利组织会计目标。以美国为例，美国政府会计准则委员会认为政府会计的目标是：“政府财务报告提供的信息应当有助于使用者：（1）评价政府的受托责任；（2）做出经济的、社会的，以及政治的决策……评价受托责任是政府财务报告的最高目标，所有其他目标都必须与它相符合。”

该准则委员会认为政府会计的具体目标包括以下三个方面：（1）财务报告应当帮助政府完成政府向公民陈述受托责任的义务，并且应当有助于使用者评价政府的受托责任；（2）财务报告应当能够帮助使用者评价政府当年的业务活动成果；（3）财务报告应当帮助使用者评价由政府提供的服务及其履行义务的能力。由此可见，美国政府将反映政府的受托责任作为政府会计的基本目标，并通过具体目标来达到这个目的。

美国财务会计准则委员会于1980年12月的《财务会计概念公告》第四号，即“非企业组织财务报告的目标”中对政府与非营利组织会计目标作了具体说明。在公告中，美国财务会计准则委员会明确指出，为满足多种多样的信息使用者对机构信息的需要，政府与非营利组织应该提供以下几方面的信息：（1）对分配决策有用的信息；（2）对评价劳务供应能力有用的信息；（3）对评估当局的管理业绩和经营管理责任有用的信息；（4）关于经济资源、债务、净资产及其变动的信息。

同时，报告还列举了七项具体目标：（1）财务报告应向现在和潜在的资财供给者，以及其他用户，在分配资财给非营利组织做出合理决策时提供有用信息；（2）财务报告应向现在和潜在的资财供给者，以及其他用户，提供有助于评价某一非营利组织所提供服务及其持续提供这些服务的能力；（3）财务报告应向现在和潜在的资财提供者，以及其他用户，提供为评估某一非营利组织的管理人员履行其经营责任和其他方面业绩有用的信息；（4）财务报告应当提供关于某一非营利组织的经济资源、债务和净资产，以及各种交易事项对这些方面变动的影响；（5）财务报告应提供报告期内业绩信息；（6）财务报告应提供如何获取和使用现金或其他流动资产、借款及其偿还，以及可能影响资产流动性的信息；（7）财务报告应当列示有助于使用者理解财务信息的说明和解释。

从上述内容，我们可以看出美国的政府与非营利组织会计信息的目标是相当明确的，并且其会计信息的使用者非常广泛，包括所有关心政府与非营利组织发展的组织和个人，包括资源提供者、服务对象、治理与监督机关、单位内部的管理者以及各部门的职工等。政府与非营利组织提供的会计信息基本满足了信息使用者了解非营利组织财务资源受托责任的经管情况，为信息使用者的决策提供有用的信息。

三、我国政府与非营利组织会计目标的确定

会计目标理论主要包括会计信息使用者、会计信息的作用和会计信息的内容。我国政府与非营利组织会计目标从信息使用者的角度可以划分为如下几方面：

（一）各级政府主要用于政府预算的编制、执行、监督以及宏观经济管理。这也是我国政府与非营利组织会计信息的最主要用途。各级财政部门的总预算会计信息反映各级政府预算收支执行情况及其结果，总预算会计的年报及各级政府的决算，反映着年度预算收支的最终结果。行政部门和事业单位按月、季、年以会计报表的形式向财政部门或上级单位提供会计信息，反映预算单位资金活动状况和经费收支执行情况。行政事业单位会计和财政总预算会计提供的信息是财政部门、上级主管部门和国家宏观经济管理部门了解情况、制定政策、管理与预算监督执行过程、编织下年度政府预算及进行宏观经济调控的重要信息依据。

（二）行政、事业单位的管理者，用于各预算单位的核算和管理。行政、事业单位会计信息在反映预算收支执行情况的同时，也反映着本单位的资金运行状况，是各预算单位制定财务收支计划，进行经费管理和实行经济核算的重要的信息依据。那些有经营业务的事业单位，还需要应用会计信息进行财务或成本分析和管理。

（三）立法机关和审计机关，对于政府收支的审核监督。在我国，各级人民代表大会审核政府、决算收支，政府与非营利组织会计信息集中通过预算、决算形式传递给立法部门和公众。审计部门在对政府收支活动进行审计时，也需要大量的会计信息，以监督评价单位经管资财的履行情况，维护财经纪律。

（四）资财供给者。政府与非营利组织的资财供给者，主要是指广大的纳税人，以及政府债券的购买者、缴费人等。他们根据人民代表大会所通过的决算报告，评价政府单位的经管责任和经营业绩。

此外，供应厂商、服务对象、本单位职工等也需要利用会计信息，以了解和监督单位的有关情况。■