浅析我国环境管理中行政协助的不足

作者简介：张志虎（1988—），男，汉族，甘肃武威人，兰州大学法学院硕士研究生，研究方向：法学。

摘要：行政协助是实现我国环境管理行政一体化的必然要求和必然选择。但是我国环境管理中的行政协助制度在实践中却凸显了诸多不足。一个客观的对我国环境管理中行政协助实践的评述就显得极有必要。通过对我国环境管理行政协助实践的分析，结合我国环境管理引入行政协助的初衷和寄予的制度功效，笔者认为立法不足是我国环境管理行政协助不足的主要成因，完善立法是我国下一步应该着手的工作。

关键词：环境管理；行政协助；行政协助不足

一、我国环境管理中行政协助的现状

（一）行政协助主体关系不清

在行政协助中必然存在主行政行为和协助行政行为两个行为。但在我国环境行政协助的实践中，主行政行为与协助行政行为区分模糊。笔者认为，纠其原因在于各行政主体对自己的职责权限并不清楚。特别是公安机关，长期以来形成的高权感觉在涉及环境行政执法时更是习惯性充当主行政行为的角色，最后导致行政性对人对环境行政机关造成不信任或者抵抗环境行政执法或者具体的环境行政行为无效的现象时有发生。鉴于此，我国必须厘清环境管理中行政协助的主体关系。并且笔者认为，要厘清这一关系还必须得从我国环境行政立法入手。因为环境行政权是一项公权力，公权力的的运行就必须遵行法律没有明确规定的，就不得为止的行政法治原则。

（二）行政协助行为没有法律强制力

行政协助行为没有法律强制力体现在我国环境法基本上没有对行政协助进行硬性的规定，各个部门的协助没有力度，协助的主观色彩感性过强，推诿或者拒绝的情况较多，从而影响了整体的效果。[1]出现行政协助没有法律强制力，笔者认为这仍主要是立法上的不完善，一方面法律对行政协助的请求条件、拒绝事由、协助期限的规定的缺失，一方面对于不提供行政协助产生的法律效果、责任归属条款规定不明确。这两方面的不完善就会导致随意拒绝或者协助不按职能要求进行的事情发生，同时也导致环境管理行政协助请求主体带来顾虑。也就导致上文中所述的现象发生。

（三）行政协助制度异化

在我国环境行政管理中行政协助的实践中一个限制的不足就是行政协助制度异化。也即以行政手段代替法律强制力以实现行政协助，造成了超越职权、的存在，掩盖了行政协助制度的正当价值。[2]具体表现在两个方面，一是相应协助机关的共同上级产生的组织压力实现行政协助，例如“河长制”；一是通过联席会议的形式实现行政协助例如2009年武汉市成立了“噪声污染防治联系会议”。对于组织压力而完成相应行政职能，是属于集体行动最传统的激励方式，是科层制权力运用。而在现在依靠行政权力的分配严格遵照行政程序的法治国家中，这种依靠组织压力实现行政职能的方式已经成为批判的对象。因为它在很大程度上取决于主要领导人的政治喜好。对于联系会议这种方式实现环境管理中的行政协助，也同样面临程序、具体行政行为合法性的问题。因此笔者认为，我国环境管理中的行政协助制度异化的现象必须得到纠正。否则这种异化的趋势继续蔓延将走向“人治”的领域。

（四）以行政协议代替立法隐藏着隐患

“行政协议”泛化是我国环境行政管理中行政协助实践凸显出来的又一不足。所谓行政协议是指行政主体间基于平等合作、协商一致而缔结的职务协议。[3]这制度旨在提供行政效率、降低行政成本，从而实现行政一体化。在我国的环境管理中，将行政协议制度引入行政协助旨在以约定义务代替法定义务，达到拘束行政协助当事人行为的目的，最终使缺乏法律保障的行政协助回归到本来的轨道，使最大限度的发挥其制度功能。[4]但是由于我国行政协助法规不健全，使得这一制度就大打折扣。因为行政协议一般是在既有行政协助法律之下，而针对特定事物，行政机关之间展开合作从而提高行政效率。但是我国这种行政协议却极其泛化，而行政协议由于缺乏完整的法律依据而不谨慎的凸显出来的隐患也就增大。

二、我国环境管理中行政协助不足之成因探析

（一）我国环境管理中引入行政协助的现实考量

我国环境行政管理中引入行政协助制度之初衷，笔者通过对相关专著的分析，学界对之一问题的认识基本趋于统一，即政法环保职能无法得到统一履行。综合相关学者观点，造成这一问题的原因有三：（1）环保职能部门分散性与环境整体性的矛盾[5]。（2）环保部门统一监督管理定位的虚置[6]。（3）环保职能部门之间职权交叉严重[7]。

（二）我国环境管理中行政协助的制度功能

行政协助的一般功能是整合碎化的行政资源，包括整合因职能分工形成的部门化行政资源与因地理分割形成的区域化行政资源。[8]行政协助实现行政一体化的必然要求。具体而言行政协助制度的功能可以概括为：（1）有效降低行政成本，维护行政公正[9]（2）保持行政平衡（3） 克服行政资源的稀缺（4）有效解决科层制公共行政结构与行政一体化之间的矛盾。而我国环境行政管理中行政协助制度笔者认为其有着特殊的功能：（1）符合环境整体性的需要（2）有利于克服环境行政管理中的部门保护主义（3）有利于缓解环境监管部门职能交叉的痼疾（4）有利于实现环保部门的统一监督管理定位[10]（5）有利于缓解当今环境执法软化的状态[11]。综上所述，我国环境行政管理中的行政协助制度，虽然实践之中表现出了种种不足，但这种制度对于我国当前的环境行政管理却是十分必要。

（三）立法不完善是我国环境行政管理中行政协助不足之主要成因

1、《环境保护法》没有规定行政协助制度。我国环境法律层面，涉及行政协助规定的只有《矿产资源法》第11条，而现行《环境保护法》中队环境管理中的行政协助并没有具体规定。而环境管理体制作为环境保护法中如此重要的核心内容，加之我国环境管理行政协助多年的实践而没有涉及立法依据实为一大缺陷。

2、环境行政法规层面的行政协助立法功能失坠。较之环境法律层面，我国行政法规中对于环境管理中的行政协助有所规定。例如针对矿产资源管理，《矿产资源法实施细则》《矿产资源监督管理暂行办法》、《北京市矿产资源管理条例》中都能找到相应的规定。但是仔细对比，上下不同位阶的法律，发现不同位阶的行政法规之间的规定并无太大区别，基本是一种流于形式的立法，从而也就失去立法功效。

3、环境部门规范层次的行政协助立法层次低

在环境部门规范层次的行政协助立法典型代表是《渔业行政执法协作办案工作制度》。客观评价，该规范确实较为成熟，但是它只能代表渔业领域内，在其他领域内的立法却不见完善。更为重要的问题是虽然有较为成熟的部门规范层次立法，但由于位阶低，对于宏观层面的环境管理中的行政协助制度的建立作用甚微。（作者单位：兰州大学法学院）

参考文献

[1]戢太雷，职务协助研究[D]，武汉大学，2005年。

[2]参见邓旸，我国环境管理中行政协助制度立法研究[D]，上海交通大学，2012年6月。

[3]叶必丰，行政法与行政程序法[M]，武汉大学出版社，2008年版，第131页。

[4]徐键，行政协助的协议化：跨区域行政执法的视角[J]，浙江社会科学，2008年第9期。

[5]参见 邓旸，我国环境管理中行政协助制度立法研究[D]，上海交通大学，2012年6月。

[6]参见 王灿发，论我国环境管理体制立法存在的问题及完善途径[J]，政法论坛（中国政法大学学报），2003年第4期

[7]参见 王金南、葛察忠、吴舜泽，关于强化国家环境统一监管体制的思考[J]，中国环境政策，中国环境科学出版社，2004年版，第286—310页。

[8]参见 邓旸，我国环境管理中行政协助制度立法研究[D]，上海交通大学，2012年6月。

[9]王麟，行政协助论纲—兼评《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》的相关规定[J]，法商研究，2006年第一期。

[10]参见 邓旸，我国环境管理中行政协助制度立法研究[D]，上海交通大学，2012年6月。

[11]参见 王曦、杨兴，试论环保执法的现实障碍及其法律对策[J]，环境资源法论丛，2004年第00期