中小城市污水处理市场化改革的探讨

摘要:面对水资源日益短缺和水污染严重的状况,实行污水处理的市场化是一种必然的选择。针对传统城市污水处理模式的弊端,认为改革的方向应是实行市场化的新模式,并探讨了几种在中小城市可行的市场化模式,最后提出了对策及建议。

关键词:水资源;中小城市;污水处理;市场化模式

中图分类号:X703

文献标识码:B

文章编号:1005-569X(2010)06-0109-03

1 引言

我国是一个水资源短缺的国家。水资源人均占有量只有2200m3,约为世界人均水平的1/4,被联合国列为13个贫水国之一。目前在我国669个城市中,约有400多个城市缺水,其中严重缺水的城市100多个。水资源短缺已成为我国社会经济可持续发展的一个重要制约因素。

在我国水资源十分紧缺的情况下,污水处理率却很低,80%左右的工业废水和生活污水未经处理便直接排放,使现有的水资源受到严重污染,进一步加剧了水资源的短缺。如果能对污水加以处理,并重新利用,那么既可以有效防治水污染,保护水资源,又能够使“废水”复活,增加水供给,缓解水短缺,可以带来相当可观的经济效益、环境效益和社会效益。因此污水处理的意义重大,加快我国污水处理业的发展势在必行。

我国的城市污水等污染物的治理,特别是在许多中小城市中,长期以来都由政府立项、投资和组织实施,对环保设施的运营施行的也是一种行政管理模式。这种体制导致了环保投入不足、投资效益不高、环境设施运营效率低下、污染治理滞后于经济发展等问题的出现。随着市场经济体制的建立,必须加快城市污水治理市场化进程,建立市场化运作机制,用市场推动环保产业发展,改善环境质量,以期实现经济、社会与环境的协调发展。这也是全面建设小康社会、实现现代化的必然要求。

2 城市污水处理市场存在的主要问题

随着城市化进程加快和人民生活水平的提高,城市污水量日益增多,而人们对环境质量的要求却越来越高,这就要求加大污水处理力度,满足人民对舒适性环境的需求。但由于我国还处在新旧经济体制的转轨时期,城市污水处理市场化程度还很低,其中仍存在许多问题。

2.1 投资渠道单一,投入严重不足

长期以来,作为市政管理范围的污水处理问题一直被认为是公益性的福利事业,该由政府承担,这样就自然形成了单一的政府投资体制,社会资金很难参与进来。由于各级政府财力有限,使得对污水处理的投资严重不足,造成污水处理设施的建设滞后于城市的发展。

2.2 亏损经营,微观效益低下

经测算,污水处理厂要达到保本微利,费用为1元/t左右,而目前全国已开征污水处理费的城市收费标准普遍偏低,远不足以弥补污水处理的成本,致使城市污水处理厂长期处于亏损经营,成为政府的财政负担。

2.3 对环保运营公司缺少相应优惠政策

由于缺少税收、银行信贷、产业政策等方面的支持,环保运营公司无法利用自身的技术优势进行污染物的综合利用,不利于污水处理企业的专业化和市场化运作。

2.4 法律保障体系不完善

以特许经营为核心的管理体系及其法律保障体系还不完善,政府对环保投资往往只注重环境效益和社会效益,不注重经济效益,这种只有投入没有产出的机制不利于激发民资参与环保的热情。

由此可见,现行的单一政府投资和运营管理模式已严重制约了污水处理的投资及运营良性机制的形成。必须对其进行改革,尽快建立起适应社会主义市场经济要求的污水处理市场化模式,形成投资主体多元化、融资渠道多样化、政府管理规范化、经营管理企业化、产品价格市场化的新机制。

3 城市污水处理市场化改革分析

3.1 必要性

发展循环经济是当前国际社会所积极倡导的一种新型经济发展模式。循环经济要求以保护环境的方式利用自然资源和环境容量,实现经济活动的生态化。实现污水处理产业化与市场化运作应是循环经济的内在要求。推行城市污水处理治理市场化,既有利于完善我国的市场经济体制,也有利于环境管理体制的创新。

(1)污水治理市场化符合环保法律制度的要求。《环保法》规定,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

(2)污水处理市场化有利于实现三种效益的统一,也有利于探索新型环境管理体制。实现污水处理市场化,使环保成为竞争性、盈利性的产业,实现环境效益,社会效益和经济效益的统一。同时,通过环境管理方式的改革,有利于政事分开,使政府从具体的污染治理活动中解放出来,集中精力做好环保的监督管理工作。

(3)污水处理市场化有利于环保产业的发展。环保产业被称为“朝阳产业”,具有广阔的市场前景。

(4)污水处理市场化有利于增强公众参与环保的意识。污水治理市场化有利于调动公众参与环保投资的积极性,建立有效的利益驱动机制。

3.2 可行性

(1)市场前景广阔。未来一段时期,城市污水处理市场具有广阔的发展前景。根据“十一•五规划”和《关于加强城市供水和水污染防治工作的通知》的目标,仅污水处理一项就有约3000亿元人民币的市场份额。

(2)政策导向。国家有关政策是污水治理市场化的保障。党的十六届三中全会明确提出,允许非公有资本进入法律法规未禁止进入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。这为外资、民资等进入污水处理行业消除了政策障碍。

(3)国外污水处理市场化的经验借鉴。发达国家在治理城市污水方面采取的政府干预和市场调节相结合、投资主体多元化、按治污成本或污染符合收费以及政府委托管理运营模式等经验是可以借鉴的。

4 城市污水处理市场化模式探讨

4.1 城市污水处理一般模式

城市污水处理市场化模式是一种在政府有关部门监督下,有专业公司提供社会化有偿服务的管理模式。对于城市污水处理的建设和运营目前我们一般采取以下几种模式[2]。

(1)托管模式。这种模式是由政府投资建设城市污水处理厂,建成后委托给专业化的运营公司运营,实行社会化的有偿服务。该模式的优点是:对政府来说,虽不能通过这种方式收回投资,但能引入竞争机制,有效降低运营成本;对运营公司来说,前期投资非常少,从政府取得的污水处理服务费相对稳定,风险较小。

(2)有限责任公司或股份公司模式。这种模式是由政府、企业或政府与企业按照《公司法》的规定,组建污水处理有限责任公司或股份公司,投资建设污水处理设施,建成后由公司经营,实行社会化有偿服务,所得利润按投资比例或股份进行分配。

(3)BOT模式。即建设(Build)-运营(Operate)-移交(Transfer),这是一种建设权与经营权相结合的方式。政府通过出让建设项目一定期限的经营权和收益权,来换取项目的融资与建设,而项目的投资者在规定的经营期限结束后,将该项目的产权和经营权无偿地移交给政府。BOT模式的优点在于:其一,有利于减轻政府的财政压力,政府只付出“特许经营权”,就能建起污水处理厂;其二,有利于加快城市污水处理设施的建设,吸引大量的国内外民间资本来投资,推动我国城市污水处理厂的建设[7]。

大连傅家庄污水处理厂由大连东达环境工程集团以BOT特许经营模式,通过竞标来投资并运营,开创了私营企业与国家在互利互惠基础上分配项目资源、风险和利益的融资方式。可见,在城市污水处理设施建设朝着投资多元化、运作市场化的方向发展背景下,BOT模式可能是我国城市污水处理项目融资的一个发展方向,私营机构参与基础设施的开发和运营,不但能解决政府资金不足的问题,而且能利用其经验提高项目的运作效率,向公众提供更好的服务[4]。

(4)TOT模式。即移交――运营――移交。在这种模式下,投资者需一次性支付一定金额资金给政府,以获得已建城市污水处理设施的运营收益权,政府则可将获得的资金用于建设新的污水处理厂。这种模式对投资者来说,由于受让的是已建成且正常运营的项目,不需承担建设期的巨大风险,因此愿意采用它。

4.2 中小城市污水处理模式

然而,以上几种普遍方式在很多中小城市、城镇并不适用。由于中小城市、城镇自身的发展特点,特别是在较偏僻的、不发达的地区,更应该因地制宜,加快污水处理市场化的建设。根据中小城市、城镇自身的发展特点,在这样的地区可采取以下几种措施。

(1)捆绑模式。这种模式就是将城市污水处理项目与自来水项目捆绑在一起建设。对投资者来说,由于自来水项目具有投资回报高、风险小的特点,比污水处理项目有更高的投资价值,将污水处理项目与自来水项目捆绑在一起,可以有效地降低投资风险,提高投资回报率。特别是目前我国自来水的处理成本远低于污水的处理成本,而自来水的水价远高于污水处理收费,这样的项目有利于吸收民间投资者的资金,提高当地就业率、增加税收,很适合在中小城市实施。

(2)排污权转让模式。排污权转让模式以污染物排放总量控制为前提,同时也是实施总量控制最有效的手段。1996年国务院批准实施“总量控制计划”,这代表了以后环境管理的发展趋势。这种模式的优点在于可以形成“规模效益”,节省用地、投资和运行费用,提高处理效率。因此,作为在市场经济条件下寻求环境保护与经济发展双赢的排污权转让政策必将有很大的发展。采用这种模式,要求该地区在环境容量允许的前提下,运营较好的企业由于采用先进技术,产生的污染物排放量很低,这样企业就可以把剩余的排污权限有偿出让给运营较差的企业,使运营较差、排污率较低的企业得以生存和发展,并通过资本积累发展成为运营较好的企业。通过这种良性循环,带动该地区污水处理市场化的整体发展。

5 中小城市污水处理市场化改革的建议与措施

在一些对外开放程度较高、城市基础设施较好的发达中小城市,关于城市污水处理市场化的建设和运营,提出以下一些建议。

(1)充分运用市场机制,实现环保投资主体多元化。具体包括[5]:①政策引资。“谁投资、谁收益”,制定污水处理和污水资源化的优惠政策,吸引外资、民资投入污水治理。②改革筹资。通过推进排污费制度改革,环境资源补偿费税制度的建立,筹措环保资金。③企业投资。“谁污染谁付费”,加大污染治理主体企业的投资。④政府增资。环保投入纳入各级政府预算,增加政府投资。⑤产业融资。促进环保治理企业化、产业化,以环保产业运营环保资金,实现上市融资、保值增值等。⑥基金会集资。建立环保基金会,通过募捐、发行等方式汇集社会各方资金用于环保。

(2)建立科学、合理的排污收费标准。由于目前的污水处理收费制度具有极强的福利性及公益性,一方面违背了“污染者付费原则”,另一方面也使污水处理厂陷入“亏损――补贴――再亏损”的恶性循环中。因此应尽快实行污水处理收费政策,全面推动污水处理产业的市场化。如改革单一浓度超标收费,推行浓度和总量控制相结合的收费政策;将现有单因子收费,改为多因子叠加收费等。

(3)完善水价政策。自来水价格太低,一方面造成水资源的大量浪费,另一方面也不利于污水的资源化。因此应该实行按质论价,提高自来水的价格,使对水质要求较低的用户自觉地将使用自来水改为使用中水。

(4)完善行政、经济和法律方面的法规与政策。特别是以特许经营为核心的管理体系及其法律保障体系[6],以确保城市污水治理投资者取得合理的投资回报。实现优惠的税收和信贷政策。

(5)进一步转变政府角色,处理好政府与市场的关系,促进城市水污染处理设施的所有权和经营权的适当分离。政府的职责包括行业水质、价格监管和招、投标制度等标准规范的制定和监督,保证不采取歧视性政策,做到公私平等。市场化程度越高,政府的作用就越重要。

(6)推进环保设施运营的专业化与标准化,发展环保服务市场。运用先进技术,降低污染治理成本,提高污水处理率,提高环保设施运营企业的经济效益。

6 结语

面对我国许多中小城市水资源日益短缺和水污染严重的状况,实行污水的处理市场化是一种必然的选择。传统的“由政府投资、建设、运营管理,负担运营费用”的模式已严重阻碍了我国中小城市的污水处理业发展,今后只有走市场化模式的道路,才能步入良性循环的轨道。

参考文献:

[1] 刑秀凤,曹洪军.我国城市污水处理市场化改革探讨[J].经济师,2005(2):54～56.

[2] 段永红,李 曦,杨名远.我国城市污水处理市场化问题探讨[J].中国农村水利水电,2003(5):11～14.

[3] 杨菊兰,杜秀芹,缪应祺.污水处理设施市场化运作模式的研究[J].污染防治技术,2003,16(1):19~36.

[4] 梁爱玉.对我国城市污水处理厂建设及运营的建议[J].中国给水排水,2004(2):100.

[5] 郑旭东.浅谈污水处理市场化[J].中国环保产业CEPI,2004(1):24.

[6] 刘亚铮,左艳菊.城市污水处理市场化问题及对策[J].商业时代,2003(17).

[7] 陆 刚,邹云娣,王 斌.采用BOT模式推进中小城市环境基础设施的建设[J].环境保护,2004(2):55～57.