浅谈“非城市建设用地”管理的适应性和强制性

摘要：“非城市建设用地”管理在认识、内容、实施管理过程中存在局限性，导致“非城市建设用地”无法得到有效的控制和管理。应从控制内容和方式、实施管理制度上完善非城市建设用地的强制性内容和管理体制，以增强适应性。

关键词：非城市建设用地适应性强制性管理

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

本文所指“非城市建设用地”,是指城市总体规划所确定的,城市规划区范围内,在规划期内不被用于城市建设的用地。

由于社会经济变化与城市发展过程的复杂性,有许多因素是很难准确预测, 因此,城市规划的实施过程是一个不断调整、不断完善的动态过程。“非城市建设用地”管理实施就是一个不断调整完善的适应性过程，我们可以通过加强“非城市建设用地”的强制性管理来增强“非城市建设用地”管理实施的适应性。

意义：确保城乡建设发展能够做到节约资源，保护环境，和谐发展，促进城乡经济社会可持续发展。有利于上下位规划的衔接,避免下位规划在深化、细化过程中影响强制性内容的落实。规划涉及政治、社会、经济、文化等各个方面，内容比较综合复杂，增强强制性有利于突出重点，强化规划的实施和监督检查。

1 “非城市建设用地”管理的适应性问题

1.1 “非城市建设用地”的评价与选择不明确

城市规划中有关土地调查、分析、评价和规划等各项工作，无论是自然条件评价、建设条件评价还是用地的经济性评价，都是围绕选择和决定规划建设用地的这一目标进行的。而城市建设用地选择的理论与方法告诉我们：哪类土地是可以使用的，哪类土地的使用成本更低。但是没有明确规定，在规划的城市建设用地控制范围之外，哪此土地是不可以使用的？哪类土地是应该严格控制使用的？

1.2 “规划失控”与“规划滞后”对“非城市建设用地”的侵占

按照城市规划的要求，在城市规划规定的城市建设用地的位置与规模范围之外，任何城市建设活动都是违法的。

而在实际的建设活动中，城市建设用地的规模与范围往往突破城市规划的控制要求，一是城市发展与建设的速度超过了城市规划编制时所预测的速度；二是城市建设与开发的主体，根据自身的发展和利益，在城市建设用地控制范围外进行大规模的建设活动。前者是城市规划缺乏超前性，滞后于城市建设的结果；而后者则是规划失控的具体表现。“规划滞后”与“规划失控”的共同点都表现为实际城市建设用地规模或范围超出了规划的城市建设用地规模或范围。

1.3 城市建设用地的理想平衡状态往往难以实现，而造成的对“非城市建设用地”的侵占

在城市规划实施过程中,完全执行“规划用地平衡表”也几乎是不可能的。

规划部门如何明确“控制”和“引导”城市建设用地规模或拓展方向是关键。一种做法是在对原有规划作“重大变更”时，组织进行“规划调整”，或“重新修编”。这种做法的优点是当规划的初始因子发生变化时，规划部门可以根据新的规划前提条件和城市发展新动态，综合考虑多方面因素，重新构筑空间结构，缺点在于要经历一个相对较长的过程，使规划缺乏时效性。另一种做法就是规划部门根据上级领导或建设主体的要求在短时间内做出布局结构调整的决策,有时往往不通过城市规划部门,由地方政府直接做出决策,这种“临时决策”往往会带来两方面的问题：一是对整体布局带来较大的影响；二是在城市生态保护区、地形地貌不适宜建设的地区、文物保护区、基本农田保护区、城市发展的战略性控制区域等不该进行建设的地段大规模地进行建设活动,严重影响城市发展的可持续性。

2 “非城市建设用地”的强制性管理

2.1城市土地使用的“引导”与“控制”

在城市规划中将城市土地使用的“引导”的内容与“控制”的内容分开,是“非城市建设用地”强制性控制理论提出的基本目标与出发点。

城市规划部门认为“非城市建设用地”,是不能使用的,或者至少是应该严格控制使用的；而“厂商”或经济管理部门则可能认为它是可以根据发展与建设的需要相对“随意”地使用的。所以,一定程度上,目前的城市总体规划在城市土地使用规划方面,只做了一半工作,就是提出了在规划期内需要“引导建设”的内容。因此,城市规划作为一项以合理配置资源为目标的公共政策,强制性控制管理的条文就显得比引导性条文更为重要。

2.2明确“非城市建设用地”控制管理的基本内容

从规划用地控制的角度看,城市规划区范围内的土地无非是两种类型：一种是可以用于城市建设的用地；另一种是至少在一定的期限内不可用于城市建设的

用地,也就是在一定时期内如果使用这些土地将对城市的可持续发展产生较大的影响。将这类土地单独划出,作为“非城市建设用地”加以严格控制,将有利于规划对城市生态环境和城市战略性发展用地的有效控制。结合城市规划的相关评价方法，“非城市建设用地”一般可以分为五种基本类型：技术型、景观型、生态型、政策型和经济型非城市建设用地。

2.3“非城市建设用地”的控制策略

(1)“非城市建设用地”的控制是城市规划强制性内容的重要组成部份,对“非城市建设用地”的控制必须认真贯彻执行《城市规划强制性内容暂行规定》,按其中规定在省域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划等各个阶段,明确划分“非城市建设用地”的范围和界线,并提出相应的控制与管理措施。

(2)“非城市建设用地”的划定既有科学技术方面的要求,更有政策法规方面的要求。要根据区域与城市规划各项内容、结合城市指标分析、考虑不同城市的特点来确定城市建设用地与非城市建设用地的比例关系、规模和界线。并在此过程中,更要广泛征求各政府、利益主体和市民的意见。最终予以强制性控制与管理。

(3) 对不同类型的“非城市建设用地”的控制与管理力度要根据其对区域或城市的影响程度,区别对待。

3总结

以“引导”为主的规划理论与方法已经不能适应城市发展与建设实际的需要，是导致“规划失控”与“规划滞后”的主要原因，因此，城市用地规划的重点应由以“引导”为主向以“控制”为主转变。

规划中对于必须予以控制的“非城市建设用地”的控制管理在城市用地控制中显得比“城市建设用地”控制更具有实际意义，在城市规划区内，需要将“非城市建设用地” 同样列入城市用地控制的重点。

非城市建设用地的控制，可以在一定的规划研究的基础上，通过制定非城市建设用地控制管理规定类型法规文件的形式来补充完善和深化原有城市总体规划内容，达到有效控制的目的。

参考文献：

（1）《城市规划强制性内容暂行规定》

（2）冯雨峰 陈伟. 关于“非城市建设用地”强制性管理的思考. 城市规划

（3）赵玉奇 衷菲. 城乡规划法之下强制性内容的实现路径. 城市发展研究