城市非建设用地规划主要内容探讨

摘要：就城市规划本身而言，规划的缺失和偏离是导致非城市建设用地遭受破坏的关键因素之一。对非城市建设用地规划现状进行反思，理清非城市建设用地规划思路，探索有效的规划编制和实施模式，无疑对保护非城市建设用地具有现实而重大的意义。本文探讨了城市非建设用地规划主要内容。

关键词：城市；非建设；用地规划；内容

Abstract: urban planning in itself, the lack of planning and deviation is lead to the urban construction land destroyed by one of the key factors. The urban construction land planning of the current situation in China, the clear urban construction land planning ideas and effective planning and implementation mode, no doubt, to protect the urban construction land has reality and of great significance. This paper discusses the construction land use planning urban main content.

Keywords: the city; The construction; Land use planning; content

中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：

非城市建设用地是指城市总体规划中确定的、城市规划区范围内的、在规划期内不被用于城市建设的用地，它与城市建设用地一起构成了整个城市的土地资源。城市化发展初期，由于城市发展用地供需矛盾不大，非城市建设用地一般处于自然发展状态；伴随我国进入快速城市化发展阶段，城市建成区土地利用日趋紧张，周围可建设用地开始短缺，“蚕食”非城市建设用地的现象日趋严重，并由此产生了一系列的城市问题。就城市规划本身而言，规划的缺失和偏离是导致非城市建设用地遭受破坏的关键因素之一。对非城市建设用地规划现状进行反思，理清非城市建设用地规划思路，探索有效的规划编制和实施模式，无疑对保护非城市建设用地具有现实而重大的意义。

要切实有效地保护城市非建设用地, 破解当前保护的困境.必然需要对导致城市非建设用地保护困境的原因进行分析。 需要对城市非建设用地规划的理念进行切实的贯彻。基于对深圳、杭州、成都等快速城市化地区研究的总结和参与的规划实践 。认为城市非建设用地规划研究的主要内容为:确定图底关系、用途管制、容量控制、确定增长边界、建立指标控制体系。

1、确定图底关系

传统规划的思维方式基本上是“先图后底”， 先根据发展愿望制定目标然后有条件要上没有条件创造条件也要上.没地找地 没水调水, 没电搞电没钱借钱资源环境条件是作为“临终关怀”来对待的。而在城市非建设用地规划中, 要平衡保护与发展贯彻“生态优先” 的理念，规划思维应该发生转变, 由“先图后底”转变为“先底后图”， 即首先明确城市非建设用地的保护用地。城市非建设用地的“图底关系”包括两个层次:首先是城市非建设用地中生态基质用地和可建设用地的“图底关系”。通过综合分析城市非建设用地的地形地貌、河流湖泊、树种林木、动植物生态系统等生态因素和道路、村庄、现状产业及其他建设状况, 按照地块的用途确定城市非建设用地中的生态基质用地和可建设用地。其次是可建设用地的图底关系， 即从历史、周边环境、现状条件等多方面综合分析城市非建设用地中的可建设用地.确定可建设用地是否建设、哪些地方用于建设.

2、用途管制

城市非建设用地保护陷入困境的一个很重要原因就是缺乏明确的规划内容和管理目标, 规划部门难以找到合适的管理依据和令人信服的理由禁止城市非建设用地中的侵蚀行为。因此对于“图底关系”确定的三种类型用地(生态基质用地、可建设用地中的不建设用地、建设用地) 应根据不同的性质和发展目的分别进行用途管制。对规划内容和管理目标予以明确, 确定每块城市非建设用地可以发展和不允许发展的用途从而协调城市非建设用地保护与发展的矛盾 。亦有利于城市非建设用地的规划管理。首先，城市非建设用地的生态基质用地是维护城市的生态品质、提升生态环境质量、改善气候的根本必须予以严格的保护。借鉴香港及各地比较成功的案例。 可以将生态基质用地建设为郊野公园、湿地公园、森林公园等明确的用途，除了必要的道路、市政工程设施等之外禁止任何的其他开发建设行为。其次. 对于可建设用地中的不建设用地, 应进行生态维护或发展对生态环境无污染的产业. 如林副产业、森林旅游、休闲服务、观光农业、健康产业等。第三 对于建设用地 应进行适量的可控的与生态保护相容的发展。一般说来有旅游服务、村庄发展、郊野公园等。

3、容量控制

对于城市而言.城市非建设用地的主要职能是生态效能和旅游休闲职能。.同时贯彻“生态优先”原则必然需要对城市非建设用地中的开发量进行控制。 即城市非建设用地中的建设用地进行适量的、可控的、与生态保护相兼容的发展，之时必须进行容量控制, 以不影响城市非建设用地的生态效能。城市非建设用地的容量控制包括两个方面:一是总体建设容量的控制。即城市非建设用地中的发展总量必须控制在一定程度之内, 不影响城市非建设用地的整体生态职能。这可以通过资源承载力法、生态足迹等方法计算。

4、各种增长边界的确定

借鉴美国精明增长和增长管理的经验，要使城市非建设用地得到良好的保护同时也是方便城市规划的日常管理, 必须明确城市非建设用地的增长边界。城市非建设用地的增长边界包括三个层次:首先是城市非建设用地与外部建设用地的边界, 当前往往是在城市总体规划中确定。第二条边界是生态基质用地和可建设用地的边界主要是通过生态敏感性分析、景观安全格局分析、社会经济分析确定的。

5、指标控制体系的建立

对城市非建设用地采取简单而又理想化的管理，是导致城市非建设用地保护困境的原因之一。可以借鉴城市建设用地的管理经验加强城市非建设用地的管理 即建立适宜的指标控制体系落实图底关系、用途管制、容量控制和增长边界的内容。建立适宜的指标控制体系赋予城市非建设用地管理以刚性内容, 不仅是完善城市非建设用地规划管理的要求.也是增强城市非建设用地规划法定性的需要。深圳市政府就曾于2005 年公布《深圳市基本生态控制线管理规定》和“深圳市基本生态控制线范围图”， 落实以上图底关系、用途管制、增长边界等控制内容。需要说明的是依据类型和保护目的， 不同的城市非建设用地其指标控制体系不同。如成都非建设用地规划就借鉴控制性详细规划，创立非建设利用规划地块控制分图则。建立包含以下要素的指标控制体系:用地性质、用地面积、水体控制面积、生产绿地控制面积、生态绿地控制面积、 公园绿地控制面积、防护绿地控制面积、建设用地控制(包括用地性质、控制用地面积、控制建筑密度、控制

容积率、绿地率)、可兼容用地性质。杭州城市非建设用地控制规划研究中依据不同的城市非建设用地类型，提出不同的控制体系，如对生态保护区,要建立绿化率、最小空间尺度、生物多样性等控制指标;对农田保护区要建立保护面积、农田保护率、水土流失率等控制指标:对旅游业用地要进行容量测算进行游览面积和服务面积规模比例的控制等。可以说成都、杭州都依据自身城市非建设用地的特点。建立了比较详尽的城市非建设用地控制指标体系。然而, 必须指出的是,城市非建设用地的指标控制体系必须平衡保护和发展的关系, 过于偏向任何一方其结果都将是南辕北辙。

综上所述，非城市建设用地概念的出现及引发广泛关注有其历史的必然性，有关的实践和研究工作对于转变以建设用地为核心的传统城市规划理念，探索更有效的非城市建设类用地的控管模式等具有积极意义。

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