地方政府土地财政的动机、能力、约束与效应:一个分析框架

摘要：通过构建四维分析框架，全面审视地方政府土地财政的动机、能力、约束与效应。分析表明：在制度变迁中，分税制改革和“标尺竞争”体制驱动了地方政府利用“编外”资源实施土地财政策略。实施策略所依赖的制度缺口包括；城乡二元土地市场结构缺陷、土地行政管理体制弊端、金融体制支持和预算制度缺陷。实现能力受内在资源禀赋和外部制度环境约束。土地财政的实施可充实地方财政，促进地区经济发展，加速城市化进程，但也会积累财政、金融风险，引致房地产过度投资风险，隐藏社会风险，滋生违法腐败风险。所以，必须从深化分税制改革、变革土地财政形成机制等六个方面进行治理。

关键词：地方政府；土地财政动机；土地行政管理体制；土地财政形成机制；分税制改革

中图分类号：F812.41 文献标识码：A 文章编号：1005-0892（2013）11-0025-11

一、引言及文献回顾

改革开放30多年来，我国经济持续高速增长，谢作诗等（2013）认为主要原因是地方政府之间的竞争。在这种竞争制度下，地方官员通过基础设施建设、提供税收优惠、简化行政审批手续等措施为招商引资和经济发展创造有利条件。土地作为地方政府掌握的一种稀缺资源，很快成为其获得土地出让金等预算外财政收入，以弥补财政收支缺口、增加固定资产投资的主要来源。地方政府普遍做出有利于增加自身财政收入总量的策略选择——“土地财政”。

陈志勇和陈莉莉（2009）将土地财政理解为：地方政府可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式。从内涵构成上看，主要包括四部分：土地出让收益；与土地相关的直接税收（如土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等）；与土地相关的间接税收（如房地产企业营业税、企业所得税等）；土地抵押融资。国外地方政府土地财政主要是土地税收，如物业税；而我国土地财政主要依赖土地出让金。众所周知，人多地少是我国基本国情，土地不可能无限供给。在18亿亩耕保红线面前，城镇建设用地已捉襟见肘。在可持续性方面，地方政府通过“经营土地”保财政促发展的模式必然存在较大的不确定性。

党的十六届五中全会强调指出，“必须加快转变经济增长方式”。党的十报告又明确提出坚持走中国特色新型工业化、城镇化道路。这在客观上要求我们创新土地管理方式，告别“以地生财”的土地财政模式。在此背景下，对土地财政进行较为系统、深入的研究具有十分重要的意义。当前学者们对土地财政进行了一定的研究。例如，财政分权与土地财政的关系、土地财政与城镇化发展、区域竞争与土地财政的内在作用逻辑、财政激励、晋升激励下地方官员的土地出让行为、土地财政对产业结构和地方税收增长的影响、土地融资的财政和金融风险、土地财政增长的影响因素等。总体来看，这些研究尚未形成土地财政理论的完整分析框架，难以形成全面、系统深入的分析。

因此，理论层面的探索需要和实践层面的改革诉求，都要求对土地财政进行全面系统的研究。本文拟构建一个分析框架，全面地审视地方政府土地财政策略的实施动机、实现能力、能力约束和实施结果。最后，提出打破地方政府对土地财政模式的路径选择。

二、分析框架构建

系统研究土地财政问题，构建科学、全面的分析框架至关重要。本文按照“动机、能力、约束、效应”的逻辑关系，构建一个内含“驱动机制、实现机制、约束机制、效应机制”的四维分析框架。如图1所示，按照分析框架，以土地财政的驱动机制为切入点，基于制度变迁的视角揭示地方政府实施土地财政的动机。在此基础上，深入分析当前制度环境下，地方政府如何利用制度缺口、制度空间、信息优势等实现土地财政目标。接着，从制度环境和资源禀赋两个角度，阐述地方政府土地财政实现能力大小的约束机制。最后，从土地财政实施的结果来看地方政府土地财政策略的效应机制。

三、土地财政驱动机制

（一）分税制改革

1994年我国推行了分税制改革。此次强制性制度变迁的主要内容是：将税种划分为中央税、地方税以及中央和地方共享税三大类。制度变迁结果集中体现在中央和地方财力的变化：中央财政收入占比由1993年的21.9%上升到2010年的55.7%，同期的地方财政收入占比由78.1%下降到44.3%。伴随财权上移的是事权留置。1993年地方财政支出占比为71.7%，2010年上升到82.8%。地方财政收支从“盈余剪刀”变成了“赤字剪刀”，如图2所示。1993年地方财政盈余61.2亿元，1994年起地方财政出现赤字并不断扩大。到2010年，赤字高达33271.39亿元。

“财权”与“事权”的不对称，使地方政府产生较强的把对地区经济的援助之手变为攫取之手的冲动。但受分税制影响，预算内资金受到高度集权化的资金管理体制约束，较难扩张。而预算外资金和非预算资金几乎没有真正意义上的预算约束，在使用时具有较高的自由裁量权。地方政府开始积极寻求预算外收入，城市化过程中的土地征收成了新的收入增长点。据学者对30多个城市的统计，土地平均出让收益是其成本的18倍。通过大量出让土地，获取土地出让金的方式，便具有了周期短、成本低、见效快，且简单易实现的特点。地方政府自然有着较强的冲动去扩张土地财政规模，充实地方财政，促进经济发展。通过上述分析，可梳理出财政分权作用于土地财政的内在逻辑：中国式的财政分权造成地方财政赤字现象扩大化，财政赤字驱动地方政府用“扭曲之手”来攫取预算外财政收入，进而驱动地方政府采取积极的土地财政策略来实现地方财政增收的目标。

（二）“标尺竞争”体制

Lazear和Rosen（1981）最早在相对绩效评价中融入“标尺竞争”思想。该理论利用相对绩效评价来处理信息不对称问题，后来被引入地方政府间竞争关系的研究。本文拟运用该理论来分析地方政府选择土地财政策略的内在逻辑。

20世纪80年代以来，中央实施了以行政性分权和财政包干为主要内容的经济分权。通过分权强化了地方政府在发展地区经济方面的相对自主决策权和经济激励。与此同时，官员的“晋升锦标赛”考核标准由“政治挂帅”转变成了“经济挂帅”。于是，地方政府间形成了以GDP增长为核心的“标尺竞争”，使经济分权产生的经济激励和政治晋升产生的政治激励在发展地区经济上得到兼容。在“标尺竞争”中，中央把经济发展指标作为主要绩效标尺，决定地方官员的政治升迁。地方政府间有了“为增长而竞争”的强大激励和动力。

地方经济的发展最终取决于入驻本地的企业数量和质量。地方政府纷纷利用手中的可支配资源，为企业创造各种优惠条件，以更高效地吸引外来资本。其中，土地发挥了至关重要的作用，成为招商引资的不二“法宝”（见图3）。具体来说，土地财政策略有两个作用途径：（1）低价出让工业用地，吸引制造业资本。地方政府以协议方式低价甚至“零地价”供应工业用地、提供补贴性基础设施、放松劳工标准等，吸引制造业资本，直接在竞争中胜出。企业投产后，地方政府可获取增值税等税收收入。制造业的发展，促进了地区经济增长，也充实了未来地方财政。（2）高价出让商住用地，改善基础设施，实现招商引资。地方政府通过高价出让商住用地，获取土地出让金和税收收入，保障基础设施建设。基础设施的改善提升了城市品位，使其能够实现更高质量的招商引资，促进地区经济发展。而且，基础设施改善本身就是最明显的政绩工程。这些都为地方政府在“标尺竞争”中胜出提供了有力支撑。此外，基础设施的完善，也促进了地价的上升，为下一轮招商引资提供源源不断的动力。总体来看，这种看似矛盾的二元土地出让价格策略，实际上是一种巧妙的交叉补贴制度（即通过抬高商住用地价格，来补贴入不敷出的工业用地价格），是地方政府在“标尺竞争”中利益觉醒后的理性选择。所以，以GDP为核心的“标尺竞争”体制进一步驱动了地方政府实施积极的土地财政策略。

四、土地财政实现机制

在分税制改革和“标尺竞争”的驱动下，地方政府有了实施土地财政策略的激励和动力。在当前制度环境中，地方政府如何利用制度缺口、体制支撑以及信息优势等来实现土地财政目标呢？如图4所示，本文将重点从城乡二元土地市场结构、土地行政管理体制、金融体制、预算制度四个角度来阐释地方政府土地财政策略的实现机制。

（一）城乡二元土地市场结构缺陷

我国土地分为国家所有和集体所有，在管理上实行城乡二元土地管理体制，政府垄断土地一级市场。具体来说，一方面，农地转为非农建设用地必须经过政府征收，方可进入土地一级市场。另一方面，任何单位申请使用的建设用地必须是国有土地。地方政府通过支付一定的土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补偿费等，将集体土地转变为国有。然后，在土地一级市场上以招拍挂等方式出让，获取土地出让收益。但当前补偿标准摒弃了市场原则，按照被征地原用途补偿，使得土地增值能力未被考虑。与征地补偿费用相比，市场化下的土地出让收益会高达几十倍甚至上百倍。在这种制度安排中，地方政府既是补偿标准的制定者，又是征地行为的参与者，更是土地出让收益的占有者。从理性“经济人”逐利的角度看，地方政府的最优策略必然是压低征地补偿标准，提高土地出让价格，攫取“剪刀差收益”。

正如田光明和曲福田（2010）所说：地方政府在征地中的多元化角色使其能够强制界定土地所有者主体的损益边界，攫取征地中的“行政收益”，把“计划成本”强制附加给农民。因此，这种扭曲的征地制度和割裂的城乡二元土地市场结构，为地方政府实施土地财政策略提供了可能。

（二）土地行政管理体制弊端

20世纪70年代，罗斯（1976）提出了委托一理论。该理论主要研究所有权与经营权分离下，所有者与管理者之间的权利义务及制衡关系。这可以用来分析当前土地行政管理体制下地方政府“土地财政”目标实现的可能性。《土地管理法》中规定，由国务院代表国家行使国有土地所有权的管理之责。但我国疆土辽阔，与国务院相比，地方政府更容易掌握本地的土地资源特性，进而有效地利用土地。在信息不对称的情况下，中央和地方在土地管理中实际上形成了“委托一”关系，地方政府行使对城镇土地的实际控制权。

中央政府从全社会总体福利出发，土地政策目标包括粮食安全、建设用地适当增加、经济稳定增长等。地方政府从官员自身利益出发，追求短期利益最大化，土地政策目标包括经济高速发展、财政快速增收等。可见，二者的目标利益函数不完全一致。在信息不对称和利益曲线不一致的情形下，地方政府便存在道德风险问题。如地方政府为了实现地区财政增收和经济发展目标，利用信息和地域优势，违规征地，超额扩张建设用地规模，获取征地“剪刀差收益”以及相关企业税收。虽然这可以加速地区工业化、城市化进程，但也造成了农用地实际转用规模超过中央计划控制和实际需要的规模，大量工业用地处于闲置或低效利用状态。中央政府则由于信息不对称，监管难度大，难以对地方政府的土地管理情况进行全面真实的考察。因此，在现行土地行政管理体制下，中央和地方之间的“委托一”关系，由于高昂的成本，客观上为地方政府实施扩张的“土地财政”策略提供了可能。

（三）金融体制支持

当前，我国尚未完全实现向“公共服务型”政府角色转变，基础设施投资主体依旧是地方政府。但分税制改革造成的“财权”与“事权”不匹配，使地方政府在基础设施投资建设方面“囊中羞涩”，而土地抵押融资则有效地缓解了地方在基础设施建设方面的资金问题。地方政府以土地储备中心、开发区管委会、政府性公司为载体，将土地使用权抵押给金融机构获取融资。偿还资金主要来源于地方政府“经营土地”获取的高额土地出让金及税收收入。如果土地增值情况不理想，则由地方财政的其他收入来偿还。这种土地抵押融资模式，既有土地使用权作抵押，又有财政兜底还款，背后更有政府信用作担保。在土地资源稀缺、地价预期不断上涨的激励下，土地抵押贷款越来越受青睐，成了各金融机构的优质金融产品。

纵观整个过程，地方政府以土地作为杠杆借债融资，再利用未来土地出让收益偿还贷款，通过“以时间换空间”的融资方式，解决了基础设施建设资金难的问题。银行获取了高额利息收入，短期内降低了不良贷款比例等。两者实现了“双赢”，形成了“土地储备抵押贷款基础设施建设出让土地获取出让金建筑业和房地产业税费新征地增加土地储备”的敛财循环。在全国层面上，据国土资源部统计，截至2010年末，全国84个重点城市处于抵押状态的土地共有12.94万宗，抵押面积25.82万公顷，抵押贷款3.53万亿元，同比分别增长19.0%和36.3%。在区域层面上，据蒋省三等（2007）的研究认为，在东部城市建设资金中，土地出让收入约占30%，土地抵押融资约占60%；在中西部的城市建设资金中，土地出让收入约占20%，土地收益权抵押融资约占70%。由此可见，当前金融体制对土地抵押融资的有效支持，成了地方政府实现“土地财政”的又一重要砝码。

（四）预算制度缺陷

在现行预算体制下，地方政府资金主要包括三部分：预算内资金、预算外资金和制度外资金。预算内资金的使用有着很强的预算约束，地方政府自由度较低。而预算外资金和制度外资金属地方独享，处于高度分权化的管理状态，使用限制较少。至于制度外资金，上级政府连具体规模都不清楚，更谈不上有效监管。这种预算制度安排客观上缓和了制度变迁的阻力，保证了分税制改革的成功。但也给地方政府实施土地财政策略留下了极大的制度空间。

根据1994年分税制改革的安排，在当前的土地财政收入中，与土地相关的直接税收（如土地增值税、城镇土地使用费、耕地占用税、房产税等）和间接税收（以房地产业、建筑业税收为主）均纳入预算管理，受严格的预算约束，但土地出让金被划作制度外资金的范畴。在软预算约束环境下，通过预算体制缺口，地方政府得以将土地出让金全部纳入地方财政所有，且在使用土地出让金时具有很强的自主性。在地方财政赤字日趋扩大的背景下，地方政府对土地出让金自然显示出极大的追求热情和激励。数据显示，分税制改革前后土地出让金的绝对规模和相对规模总体上均发生了较大幅度上升。1993年，土地出让金总额仅为110.86亿元，占地方本级财政收入的比重仅为2.3%。1994年土地出让金绝对规模增加了64%，达到181.58亿元，相对规模上升到4.5%。到2010年，土地出让金规模绝对数高达27464.48亿元，相对规模达到历史最高点为37.38%（见图5）。所以，当前预算体制的不完善为地方政府实施积极的土地财政策略提供了支持。

五、土地财政约束机制

一般来说，地方政府土地财政的实现能力大小受内在资源禀赋和外部制度环境两种因素制约。

（一）内在资源禀赋约束

土地财政目标的实现，不论是通过土地有偿出让方式，还是通过土地使用权抵押模式，或者是其他实现形式，均离不开城市建设用地这个载体。一旦城市建设用地无法有效供应，土地财政将变成“无本之木、无源之水”。因此，建设用地资源禀赋形成了地方政府实现土地财政的内在约束。建设用地资源禀赋主要体现在两个方面：一是存量潜力；二是增量潜力。存量潜力主要是通过城市拆迁进行挖掘，而城市拆迁是按照市场价格进行补偿，成本高则收益低。相比之下，地方政府更倾向于以增量的形式，通过低成本、高收益的征地行为来扩充城市建设用地储备量。数据显示：“十一五”期间，我国年均建设用地供应量为335434.94公顷，其中新增建设用地占48%，为159332.41公顷（见表1）。而新增建设用地基本是通过征收集体土地的方式来实现的。“十一五”期间，我国年均土地征收面积为371572.68公顷，其中约50%征收的是耕地。

在18亿亩耕保红线的硬性约束下，土地财政的可持续性存在着较大的不确定性。分税制改革以来，我国耕地面积流失速度很快。特别是1999-2003年，以开发区迅速扩张为主要特征的城市化导致耕地面积年均锐减1600多万亩。同期，土地出让金年均增长约70%。而耕地保护关乎国家粮食安全，切实保护耕地是我国的基本国策。2006年中央明确提出耕保红线目标：要求到2020年甚至更长时间，我国耕地保有量不得低于18亿亩。若不采取有效保护措施，按照近五年耕地减少的平均速度计算，从2008年起，仅需5.1年，18亿亩耕保红线的硬约束将被突破。具体到各地区，在资源禀赋小且建设用地扩张快的地区，耕地资源瓶颈的约束效应将更早出现。所以，在土地资源稀缺的大环境下，建设用地资源禀赋构成了地方政府实现土地财政的内在约束。

（二）外部制度环境约束

当前中央和地方在土地管理中的委托一机制存在监管难度大、成本高的问题。但中央对地方的监管依然可以起到一定的制约作用。这种监管体制从制度层面上形成了地方政府实施土地财政策略的外在约束，具体包括两类：一是长期监管机制；二是短期调控政策。

长期监管机制作为一种制度被固化起来长期执行，主要包括土地利用规划和土地利用计划。中央要求各地编制土地利用规划，以明确各部门用地的时空安排，优化土地利用结构和布局。主要包括土地利用总体规划、土地利用专项规划等。同时，中央还要求各地制定相应的土地利用计划来落实规划中确定的各类用地时空布局。如年度建设用地供应计划、农地转用计划等。通过土地利用规划、计划的编制和实施，可防止地方政府为了冲击土地财政收入，而“大量征地，无序供地，低效用地”，可实现对农用地特别是耕地的保护。此外，规划和计划的编制均遵循“自上而下”的原则，进一步实现了中央对地方土地利用的监管。

短期调控政策是根据土地市场运行情况，在过冷或过热等异常情形时出台的政策，用于调控短期内土地利用行为。例如，为解决建设用地粗放闲置利用、耕地过快流失的问题，1997-1998年中央连续出台“冻结耕地一年”的严厉政策，以控制非农建设项目占用耕地。受政策影响，1998年土地出让金增速仅为16.8%，同比下降85.6%。再如，2004年中央连续发文整顿土地市场后，当年土地出让金增速同比下降85.3%，2005年更是出现了负增长。

中央通过这些长期监管机制和短期调控政策，在一定程度上降低了由信息不对称带来的地方政府在土地管理方面的自由度，进而形成了地方政府实现土地财政的外部制度环境约束。

六、土地财政效应机制

（一）正面效应

1.充实地方财政收入。分税制改革使地方政府产生了寻求“编外”资源充实地方财政的激励。预算体制的制度缺口，客观上为地方政府实现土地财政提供了可能。在当前土地财政模式中，制度外的土地出让金收入、预算内的土地直接税收和城市扩展带来了税收效应（土地间接税收）共同充实了地方财政收入。尤其是土地出让金，在很大程度上提高了地方政府在财政收入方面的自主性。数据显示，地方本级财政收入（不含中央财政转移支付）中，仅土地出让金就占35%左右。与土地相关的直接税收约占预算内财政收入的15%。与土地相关的间接税收，以房地产和建筑业税费为主，大约占预算内收入的40%，是地方税收中增速最快的两个行业。

2.促进地区经济发展。地区经济的增长最终取决于入驻当地的企业数量和质量。土地财政与地区经济发展主要通过“招商引资”联系在一起。一方面，地方政府低价出让工业用地，吸引制造业资本，促进地区经济发展。另一方面，高价出让商住用地，收获高额土地出让金和相关税收，保障基础设施建设。再通过基础设施的完善，吸引更高质量的资本入驻（如服务业等），促进地区经济发展。学者的实证研究进一步表明：GDP是土地性财政收入的Granger果，当土地性财政收入变动1个单位，GDP将会变动8.147个单位。

3.加速城市化进程。地方政府在实现土地财政的过程中，大量出让建设用地，客观上加速了城市建成区的扩张，实现了数量层面（面积）上的城市化。在土地出让过程中，地方政府需利用土地财政收入进行基础设施建设，而基础设施的完善则实现了质量层面（配套）上的城市化。所以，从城市土地供应量以及城市基础设施建设的角度来看，土地财政加速了数量和质量上的城市化进程。“Pearson相关性”检验也证实了这一点：1990年和2009年土地财政收入与城市化水平和建成区面积的相关系数分别为0.893、0.931，且二者均存在较好的双侧相关性。

（二）负面效应

1.积累财政和金融风险。受资源禀赋的内在约束，城市建设用地不可能无限供应。而当前地方财政模式过度依赖土地财政收入，一旦出现无地可供的情况，地方财政必然会面临较大的不确定性。而且，资源禀赋越低，土地财政依赖程度越高，财政风险性也越高。此外，在现行土地抵押融资模式中，贷款的偿还能力取决于地方政府经营土地的收入和其他财政收入。而地方财政收入当前已被土地财政，特别是被土地出让收益绑架。所以，土地抵押贷款的还款能力最终还是取决于未来土地出让收益的可实现规模，不确定性明显。据国家审计署的统计，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.7万亿元，政府负有偿还责任的债务为6.7万亿元。其中，承诺用土地出让收益作为偿债来源的债务余额占负有偿还责任债务的近四成。若土地出让收益出现缩水，土地抵押的信用危机将日趋显化。因此，土地财政本质上的不可持续性决定了过度依赖土地财政的模式必然会积累较大的财政和金融风险。

2.引致房地产过度投资风险。地方政府土地财政策略客观上支持了房地产业、建筑业发展。房地产业的发展不仅给地方政府带来了税收收入，而且带动了上下游众多产业的发展，使地方政府在政策层面上乐于支持房地产业发展。在行业暴利的吸引下，大量企业跨界或转投房地产业，大量投资投机资本进入。统计数据表明，全国城镇固定资产投资中有约1/5属房地产开发投资。该比重在一线城市更高，2011年北京为55.1%，上海为45.4%。在当前土地财政模式下，这种投资格局客观上造成房地产业过度投资，进而固化了其他实体经济投资，不利于地区经济的长足发展。另外，过多投机资本进入，也容易引发房地产市场泡沫危机，进一步扩大了投资风险。

3.隐藏社会风险。地方政府为了追求土地出让收益的最大化，一味抬高商住用地价格，压低征地价格。这隐藏了两类社会风险：高房价和农民利益被侵害。首先，地价上涨，意味着开发成本增加，房地产企业必然会以高房价的形式，转嫁增加的土地成本。房价与居民可支配收入的长期背离，极可能引致社会稳定问题。其次，在征地过程中，农民处于价格接受者的地位，地方政府的多元化角色导致农民利益普遍存在被侵害现象。根据《全国土地利用规划纲要》，2000年到2030年，全国耕地将被占用5450万多亩。通常每征收1亩农地，将产生1.5个失地农民。由此推算，2000-2030年将新增失地农民8175万人。大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民。

4.滋生违法腐败风险。在土地财政模式中，土地审批是地方政府的“摇钱树”，也因此诱发了非法批地、以租等违法用地的“乱象”。主要原因是地方政府对土地财政模式的过度依赖，使其产生较强的经济激励去纵容、参与或主导土地违法腐败现象。研究表明，土地出让收益每增加1%，会诱发土地违法案件数量增加0.4917%，涉及的违法土地面积将增加0.6823%。另外，在地方政府支持房地产业发展的过程中，开发商为争取更多的政策支持和优惠，向官员寻租已成了行业“潜规则”。由此可见，过度依赖土地财政模式，十分容易滋生违法腐败风险。

七、主要结论与政策建议

（一）研究结论

本文构建了土地财政的四维分析框架：“驱动机制一实现机制一约束机制—效应机制”，并结合框架对地方政府土地财政现象进行了全面剖析。分析表明，在分税制改革和“标尺竞争”体制的驱动下，利用“编外”资源实施积极的土地财政策略成了地方政府的理性选择。土地财政策略得以实施，主要得益于当前的制度环境，集中体现在：城乡二元土地市场结构缺陷；土地行政管理体制弊端；金融体制支持；预算制度缺陷。此外，土地财政的实现能力大小，既受到资源禀赋的内在约束，也受到外部制度环境的约束。最后，土地财政策略的实施客观上充实了地方财政，促进了地区经济发展，加速了城市化进程，但也积累了财政和金融风险，引致了房地产过度投资风险，隐藏了社会风险，滋生了违法腐败风险。

（二）政策建议

在当前经济发展阶段以及制度环境下，如何尽可能将土地财政负外部性内部化，成了地方政府在治理土地财政方面的现实选择。结合土地财政理论分析框架，本文认为可从以下几方面对土地财政进行治理。

1深化分税制改革，实现地方财权与事权相匹配。分税制改革引致的财政赤字催生了地方政府土地财政现象。因此，要从根本上治理土地财政，必须按照权责对等原则深化分税制改革，实现地方政府财权与事权相匹配。如通过适当调整税种归属、税收划分比例来调整中央和地方财权划分。另外，在条件成熟的情况下，可通过调整现行税收体系，创设新税种（如房产税）来进一步扩大地方财权，保障地方财政收入的稳定。

2.完善行政绩效考核标准，改革“标尺竞争”体制。当前“标尺竞争”体制导致地方政府盲目追求短期内GDP增长和财政增收，而忽视生态环境保护、人民实际生活水平改善等。若不将这些具有很强现实指导意义的指标纳入政绩考核范围，就难以改变地方政府间的恶性“标尺竞争”，难以改变土地财政滋生的制度环境。因此，需要完善现行绩效考核体制，将地方官员的晋升与经济增长的数量和质量同时挂钩，构建符合科学发展观、以人为本的考核标准，这样才能有效防范地方政府囿于“标尺竞争”而盲目追求GDP和地方财政收入，进而避免热衷土地财政。

3.变革土地财政形成机制，改善地方财政收入结构。地方政府对土地财政偏好的实质是对土地出让收益的偏好，是对“卖地生财”路径的依赖。而土地出让收益本质上是将未来若干年收益一次性收取。与诸如财产税之类的土地税收相比，其持续性和稳定性较差。因此，应加快推进房产税的全面开征，变革土地财政形成机制，以土地税收代替土地出让收益，逐步提高土地税收在土地财政中的比重，进而改善地方财政收入结构，降低土地财政可能隐藏的财政、金融风险等。

4.完善预算监督机制，加强金融监管力度。强化预算的归一性，适时取消预算外资金范畴，建立统一的财政体系，将一切履行政府职能的收支全部纳入该体系。通过归一化预算体制建设，实现对土地出让收益等原本属于非预算资金的有效监管，杜绝部门“小金库”、预防土地违法腐败等现象的发生，降低土地财政隐藏的风险。同时，金融机构需加强对土地抵押融资规模的监管力度，防止地方政府融资规模超出金融风险的可控范围。

5。完善土地市场结构，改革土地征收制度。城乡二元土地市场结构的缺陷以及当前不完善的征地制度客观上为地方政府实施土地财政策略留下了制度缺口。因此，治理土地财政时，必须从制度层面上对当前制度缺陷进行变革。具体来说，可从以下几个角度着力变革：合理界定公共利益，避免征地权力滥用；拓展征地补偿范围，提高征地补偿标准；在条件成熟时，打破城乡二元土地管理体制，构建城乡统一的土地市场，从根本上治理土地财政。

6.加强土地行政管理监督，降低“委托一”成本。强化土地管理制度化建设，认真落实土地督察制度，加大对地方土地管理工作的监督检查力度。同时，加快土地监管手段的更新，进一步推广3S等新技术在土地管理实际工作中的运用，实现对区域土地资源变化的快速动态监测。通过监管制度化建设和监管手段更新，提高监督效率，降低成本。