地方政府收入的新来源

摘 要：本文主要从地方政府收入的来源及构成入手，结合我国建国以来采用过的财政体制，论述不同财政体制对我国地方政府财政收入的影响，指出1994年分税制改革后，土地如何逐渐成为地方财政收入的主要来源，地方如何一步步走上土地财政之路，对土地财政的由来及造成的一系列问题进行分析，提出地方财政应脱离对土地财政的依赖，另辟蹊径，寻找新的收入来源的思考。

关键词：地方财政；土地财政；分税制改革；财政体制

中图分类号：F810.7 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.60 文章编号：1672-3309（2013）06-136-04

一、地方财政收入来源概述

在国家产生的同时，也就出现了保证国家实现其职能的财政。在我国古代的第一个奴隶制国家夏朝，最早出现的财政征收方式是“贡”，即臣属将物品进献给君王。我国古代是典型的农耕基础的社会，重农轻商，政府收入的来源也主要是农业，其中最大一部分是与土地相关的税收，它的特点是以实物课征，例如秦朝之初的田赋，即地主和一些农民使用了国家的土地，就要定期向政府交纳这些土地规定数量的产粮。随着工商业的逐渐发展，开始有了关市之赋、山泽之赋等早期工商税费，尽管如此，土地仍是古代政府的最主要的收入来源。

近代中国地方政府财政收入较之古代而言，来源要广的多。地方财政年度收入，包括地方本级收入、中央的税收返还和转移支付。根据国家统计局对地方财政各项指标确立的统计口径，可归纳出地方本级收入主要有两方面：一是所属企业收入和各项税收收入，各项税收收入包括国内增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税等。二是非税收入，包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入等。其中除城市扩张带来的产业税收增加之外，政府的预算外收入膨胀较快，不少地方仅土地带来的预算外收入就超过地方财政总收入的50%以上，可见土地历来是地方政府的摇钱树，后文也将对此问题作进一步的论述。

二、不同财政体制对地方财政收入的影响

财政体制是国家财政职能得以实施的重要条件，决定了中央和地方的财政分配手段和比例，不同的财政体制对地方政府收入产生不同的影响。新中国成立以来，我国财政制度经历了三个不同的历史阶段：第一阶段为1949年至1952年计划经济时期的统收统支财政体制，这个阶段新中国刚刚成立，面临着严重的经济困难，需集中资金，把国家预算管理权和制度决定权集中在中央，一切收支由中央统一制定，地方的收入全部集中于中央，再按一定比例在中央和地方之间分成，地方支出也必须经由中央统一审核，逐级拨付。这种将地方和中央紧密联系在一起的财政体制，造成地方财政困难。

第二阶段为1979年到1993年经济改革时期的“分灶吃饭”的财政包干阶段，所谓“分灶吃饭”，是在中央统一领导和计划下，形成以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系，中央和地方的分成比例和补助数额，由原来“总额分成”时的一年一定改为五年一定，定后五年不变，这较之“总额分成”而言，大大增加了地方的自主财权，解决了中央对地方管的过死的问题，使得地方政府的权力与责任紧密相连，有利于调动地方政府的积极性，虽然地方财政仍然是依附于中央财政，但地方财政收入占全部财政收入的比重逐渐增多，地方财政收入状况好转，80年代中期随着地方政府主导的轻小型工业的发展，大量土地被征用开办制造业企业，因地方政府“以地兴企”和城市基本建设投入增长而出现了第一轮土地征占高峰，1985年占地达到32.4万公顷的峰值。但这一阶段土地出让方式是以划拨为主导，多用于公共服务，划拨土地在使用权限上一般没有明确的限制，且多是经县级以上人民政府依法批准后无偿交付使用的，或在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将土地交付于其使用，无需缴纳土地出让金，也就没由来出现依靠土地出让金来弥补地方财政资金缺口的现象。

第三阶段为1994年至今的分税制阶段。需要指出，由于经济改革时期的分灶吃饭财政包干体制的地方和中央财政是相互独立的，在地方财政日渐壮大的同时，中央财政占全部财政收入的比重不断下降，中央政府的财政脆弱难以支持我国的经济建设，为改变这一状况，1994年实行了分税制改革，此后地方财政收入的内容和范围发生了很大的变化。

由表1我们可以看出，在1994年分税制改革以前，中央和地方的财政收入比重情况是，中央占总财政收入的比重不到30%，而地方财政占比高达70%以上，显然中央财政处于较薄弱地位。而1994年后发生了明显的变化，实行分税制改革的第一年，中央财政收入所占比重达最高值55.7%，而地方财政收入占比降为44.3%，且在分税制改革之后的近二十年内，中央和地方的财政收入占比都大致保持在中央略高于地方2-6个百分点的水平。

表1 中央和地方财政收入及占比情况

数据来源：中国统计年鉴（2011）

与地方财政收入的情况不同，地方财政支出在1994年分税制改革前后却并没有发生很大的比重调整，由表2我们可以看出，分税制改革前后，地方财政支出所占的全国财政总支出比重基本上都在70%左右，也就是说分税制改革后地方政府以占总收入不到一半的财政收入来支撑近70%的财政支出，二者之间的矛盾显而易见，这导致地方政府财政日渐拮据，收不抵支。

表2 中央和地方财政支出及占比情况

数据来源：中国统计年鉴（2011）

我们必须承认，分税制改革取得的成果是伟大的，增强了中央的宏观调控能力，但其在中央与地方财政的分配比例尚存在不合理之处，地方政府分配比例小，所承受的压力较大，普遍面临发展资金不足的问题，各地财政体制出现财权上移、事权下移、财权和事权不匹配的现象。

三、土地财政的形成

地方政府面临分税制改革后，地方政府财权上移和事权下移的不匹配，难以平衡城市基础设施建设、行政建设、社会保障、社会福利、企业亏损补贴等支出，只能另寻生财之道，而随着90年代的土地使用制度改革，确立了地方政府对土地的使用权以及土地储备制度，由城市扩张、土地占用及房地产开发所带来的税收，不再上缴中央，全部留归地方所有，这实际上就是允许了地方政府经营土地，地方政府纷纷通过土地转让、批租、抵押等手段获得预算外的财政收入，各地土地出让金收入迅猛增长，据调查显示，1998-2011年间，全国土地出让金由507亿元上升到52547亿元，十几年间翻了近百倍，对于如此巨额的收入，地方政府仅仅只需要通过“卖地”就能获得，土地经营对地方政府的诱惑之大可想而知。

表3列出了我国2005-2011年土地出让金及地方财政收入的数据情况，从中可以看出土地出让金占地方财政收入总额呈逐渐上升的趋势，有些年份甚至达到了地方财政收入的一半以上，其中，2010年的土地财政达到2.7万亿，较2009年增长68.75%，创历史新高，引起了中央政府及社会各界的广大关注，中央政府于2010年出台了严格的房地产调控政策，但是尽管是在严格调控之下，地方政府的土地收入并未减少，据国土部《2011年中国国土资源公报》披露，2011年我国出让国有建设用地面积达33.39万公顷，出让合同价款3.15万亿元人民币，同比分别增长13.7%、14.6%。土地出让金占地方财政收入仍高达60%，充分说明土地出让金在我国地方财政收入中有着举足轻重的地位，反映了地方财政对土地出让金的极度依赖性。

表3 2005-2011土地出让金

数据来源：中国统计年鉴（2011）

此外，还有与土地相关的政府税收收入，如耕地占用税、房地产业的营业税、土地增值税等，以及新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、收回国有土地补偿费等非税收入。这些收入与土地出让金数额之庞大，共同构成地方政府最重要的财政预算外收入，形成了名副其实的土地财政。

四、地方政府对土地财政的过分依赖造成的不良影响

如果说土地财政是一把双刃剑，一方面，增加了地方政府的财力，为地方建设提供了资金来源，促进了地方的投资增长和城市化发展等等；另一方面，带来这些积极的影响背后也存在很多不容忽视的问题。

1.土地财政是一种透支性财政，损害后代利益。土地财政中政府经营的土地，根据我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中关于土地使用权出让最高年限规定，居住用地为70年，工业用地为50年，综合或者其他用地为50年。地方政府一次性收取未来几十年的土地出让金，是一种靠透支未来的土地收益来谋取眼前短期利益的方式，虽然在短期内能得到大量财政收入，吹高地方政绩，但土地资源的稀缺性意味着这种方式具有不可持续性，非长久之计，不远的将来，地方政府无地可卖的时候，而又没有其他来源补充这一资金缺口，地方财政很容易陷入混乱，将面临严峻的考验。

2.推动房地产市场畸形发展，加剧房地产泡沫。关于土地财政与房地产价格的联系，众多学者在这方面有充分的研究，张双长、李稻葵使用1997-2007年35个城市的相关数据对土地价格与房价的关系进行实证分析，结论表明，在控制了其他影响房地产价格的因素之后，某地政府对土地财政的依赖越高，该地的房地产价格上涨越快。事实上，政府卖的地，基本是通过征用农村集体土地，而农村集体土地的使用权不能直接进行交易，必须通过政府征收转化为国有土地，政府充当了集体土地入市经营的操纵者，有了土地一级市场的垄断权，政府为了完成政绩考核，增加地方财力，将征收来的土地高价批租给开发商，再经过投机商的一次次转手，在层层利益的驱动下，土地价格节节攀升，也带动了房地产价格的高涨，使国家房地产调控艰难，房地产市场的泡沫加剧。

3.容易滋生腐败现象，扩大城乡差距。由于政府经营土地获得的收入不需上缴中央，不必纳入预算内管理，而是由地方自主调配，长期以来缺乏收支规范与监督机制，土地财政取得的收入本该用于城市建设，但有些地方政府从中抽出一部分公款用于享乐，且地方政府在高收益的诱惑下，热衷于利用土地经营权进行寻租等活动，如许多官员同房地产商勾结，进行违规操作，收取巨额贿赂，杭州市原副市长许迈永以合股、干股等手段，在房地产市场中贪腐近2亿元，最终被处以死刑。此外，征地也造成了一系列损害了农民利益的问题，征地过程中的拆迁问题，近年来成为引发住户和政府间矛盾的触发点，增加社会不稳定因素，且土地收益分配给农民的征地补偿费很低，土地财政收入大多被用于城市，进一步扩大了城乡差距。

4.加剧地方政府债务负担和金融风险。我国现行的《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，也不允许地方政府直接向银行贷款或为项目、公司的银行贷款提供任何形式的担保，但事实上各级地方政府大都在不同程度上通过各种非正规融资渠道负债，地方政府以征收和储备的土地为抵押，向银行贷款融资，储备土地抵押贷款的还款期限最长可达10年，而政府的还款能力取决于土地经营的收益，受宏观经济波动影响很大，众多未来不确定性因素给地方债务带来了隐患。此外，房地产开发贷款，居民个人购房信贷的迅速增加，通过银行信贷将政府、房地产开发商和居民联结起来，强化了城市建设对土地金融的依附，蕴含着巨大的风险。

五、寻求地方财政收入的新来源，告别土地财政

1.变革财税体制是根本。地方财政收入不足是土地财政问题的最大诱因，中央和地方财政收入分配不均，为此必须进一步深化分税制改革，建立地方的财权与事权相匹配的权责机制，改变地方政府财政收入结构简单，缺乏稳固财源的现状，是摆脱对土地财政的依赖，拓宽地方财政收入渠道的根本。对此提出以下三点建议：

一是调整中央和地方的税收收入划分，合理进行社会财富的再分配。现行的税收划分体制中消费税、车辆购置税、关税、进口环节增值税全部归中央所有，税额较大的税种除营业税全部归地方所有之外，其他如增值税（75%）、企业所得税（60%）、个人所得税（60%）等也大部分都为中央占据，造成地方税收来源不足；二是以房产税改革为重点，建立完整的地方财产税体系。房产税的征收按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税，与土地出让金的批租制不同的是，房产税是每年征收一次，且随着我国住房需求和房产数额的不断增大，房产税的税基也不断扩大，这就保证了房产税税源的充足性和发展的可持续性，并且将一次性收取的土地出让金和集中在开发销售环节的税收整合为统一的房产税，能够降低房地产开发成本，抑制房价的上涨，缓解民众购房负担，对房地产市场调控有积极作用。2011年1月份首次在上海和重庆两地进行房产税改革，根据上海市财税部门公布的信息得知，2012年上海市税务部门已对20.8万套住房完成了房产税征免认定，其中应税住房约3.7万套，据此计算，约占已认定住房总数的17.8%。另据财政部数据显示，2012年上海房产税额24.6亿元，完成预算的109.3%。事实表明开征房产税使其成为地方政府的主体税种具有广阔的前景；三是增加中央对地方转移支付的规模和比例，根据地方财政收入的不同情况，调整转移支付的比例，在地方财政困难时期增加专项拨款和鼓励扶持性拨款，平衡地方财政收支。

2. 放开地方政府发行债券的融资渠道。地方公债是许多发达国家一种成熟的融资工具，如美国、德国等，地方公债早已成为国家公债制度的重要组成部分，并在很大程度上支撑着地方经济社会的建设与发展。而我国对于地方公债发行仍持非常谨慎的态度，除法律和国务院的另有规定外，禁止地方政府举债，事实上，根据我国目前的状况，建立地方公债从理论和实际来看都是可行的，中央与地方的政府职能和权责越来越清晰，社会上大量闲散资金的存在等等，都为地方公债发行提供了有利条件，应当放开地方政府的发债权，使地方的隐性债务显性化，不仅可以提高资金利用效率，也增加了地方政府融资方式的灵活性。在允许地方发债的同时，完善地方公债的风险控制和管理改革体系，提高地方公债发行的透明度，严格控制地方发债规模，以避免地方政府不顾后果的随意发债。

3.地方积极调整自身经济结构，走出一条良性循环的发展道路。地方政府应积极调整地方产业组织结构，扩大城市化发展，把握国家的宏观经济导向，充分利用各项优惠政策，引进投资，发展多元化现代产业，依靠产业发展的相关收入增加来带动地方财政收入，同时，优化房地产和建筑业的发展，引导其向为现代服务业配套开发，形成产业带动城市发展，城市发展促进产业发展的良性循环。

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