城市软实力的提升

内容提要：城市的建设水平及其形象如何，不仅由城市政府的管理水平与能力决定，也与城市市民的参与意识和参与程度有着密切联系。作为城市软实力重要体现的市民参与机制建设，已引起越来越多城市政府的关注，并通过各种手段推进广大市民以城市主体的姿态参与城市建设。在这方面，日本的实际经验，对我们颇有启示。

关键词：城市软实力;城市建设;市民;参与机制

Abstract: How to city construction level and its image, is not only decided by the city government management level and ability, are closely linked with the city people's sense of participation and involvement. As the city soft power important manifestation of public participation in the mechanism construction, city government has attracted more and more attention, and through a variety of means to promote public participation in city construction of city body posture. In this regard, the actual experience of Japan, an inspiration to us.

Key words: city soft power; city construction; public participation mechanism;

中图分类号：TU984.2文献标识码： A文章编号：2095-2104（2012）01-0020-02

城市软实力，是指建立在城市文化、政府服务、居民素质、形象传播等非物质要素之上的城市社会凝聚力、文化感召力、科教支持力、参与协调力等各种力量的总和，是城市社会经济和谐、健康、跨越式发展的有力支持。目前，为提升城市软实力，国内越来越多的城市政府开始意识到市民参与的重要性，正在通过这种手段推进广大市民以城市主体的姿态参与城市建设。但参与程度、参与水平与发达国家尚有不小差距，尤其是总体上还未形成市民参与城市建设的稳定机制。在这方面，日本的实际经验，对我们颇有启示。

一、日本城市现代化建设与市民参与的社会背景

日本工业化起步于明治维新时期，仅用40多年时间就从传统农业国发展为工业部门齐全、技术水平较高的工业国。战后，经过20世纪50年代的腾飞和70年代的高速增长，日本进一步成长为世界经济强国。

20世纪60年代中期，由于工业化迅速发展，公害问题一度成为日本最严重的城市问题。大气和水污染、地面下沉、自然景观受损、城市拥挤不堪等公害严重破坏了城市环境，影响了市民的正常生活与身体健康。市民反公害活动此起彼伏。面对这种状况，日本各级城市政府开始正视经济高速发展给城市生活、城市建设带来的负面效应，反思以前片面注重产业发展、忽视环境质量的发展模式。经历了一个“反省”过程后，开始关注环境、景观、资源、生态、文化遗产的保护，逐步确立以人为本的城市规划理念和开发、保护并举的城市建设方针，明确了市民参与城市建设的重要性，并建立相应的市民参与机制。从此，日本在城市更新开发、景观形成、生态环境保护和可持续发展上，进入了一个新的发展时期。

二、日本市民参与城市建设的几种类型

1、行政主导推动型

行政主导推动型，主要是市政府在建立和健全法规制度上加大力度，依法先导，规范和引导市民参与城市建设。如在日本美丽的港湾城市神户，为了阻止城市公害蔓延和解决随意性开发问题，神户市政府在推进城市现代化过程的同时，反复调查研究，分析现状，建立、健全城市规划、城市景观、城市环保方面的法律法规，引导市民融入城市建设的各个方面。先后制定了《神户市民环境保护条例》（1972年）、《神户文化环境保护规则》（1973年）、《神户开发指导纲要》（1974年）、《神户市民公园条例》（1976年）、《神户景观条例》、《神户环境影响评价纲要》（1978年）、《神户市民绿化运动制度纲要》（1980年）、《神户景观营造基本规划》（1982年）等一系列法规。80年代前后，市政和城建部门又进一步加强指导，在许多城区及街道，陆续成立了市民城镇建设协议会。这些协议会主要分担街道、住宅、水际空间、绿化空间管理；参加有关城市建设、城市规划研讨；参加居民区住宅咨询；参与各种城镇建设学习会、报告会等等，协同城市政府实施各种城市法规和推进城市街区建设。

在市民参与的初级阶段，市民意识、法律观念和组织程度都不高，市政府的规范化引导，为神户市民参与城市建设提供了法制前提，打下了良好基础，在城市更新与开发、景观形成与保护方面，取得了引人瞩目的成果。因而，神户也一跃成为城市景观营造较有影响的城市。1995年阪神大地震，在断水、断电、断气、交通瘫痪、生活混乱的非常情况下，市民自发与专家、企业、市政府密切配合，克服重重困难，抗震救灾、重建家园。城市建设协议会等市民组织，踊跃参与震灾后的住宅、道路、公园、公共设施等复兴规划及发展规划的制定，有的市民还主动向市政府提出自己对地区、街道、住宅的规划意见和建设方案。由于市民、市政府的共同努力，使一个几乎完全瘫痪的城市，在很短时间内得到较快的恢复和发展。市政府的有力推动和积极引导是神户市民能够广泛自觉地参与城市各种建设活动的主要原因。

2、市民主导参与型

市民主导参与型是市民自主地按某种组合方式，为解决自己在城市生活空间中遇到的实际问题，自发参与城市规划、城市景观营造、城市环境保护的一种参与活动。还是以被誉为市民参与先驱的神户市为例，该市的丸山社区位于六甲山系的南坡地带，远离市中心20多分钟路程。60年代初这里仅有居民约8000人，10年后猛增到22000人。当时老住区还没得到更新改造，丘陵山谷地带却又建满了各种私宅、民营住宅和公共住宅，居民构成也变得复杂起来。由于地处临山斜坡，时有火灾、塌方发生。面对日益突出的生活环境问题，8000多居民，早在1963年就为解决道路狭窄和区域安全问题，成立了干线道路建设促进会、地区文化防范协议会，并在1966年制定了《丸山社区5年发展规划》。为了给孩子们提供一方活动天地，他们还面向全国发出建造“儿童小广场”的倡议。1967年又着眼于老人福利健康问题，提出建造“长寿村”等方案。依靠居民自身的智慧和活力，探讨解决街区、住宅区内的各种生活环境问题。当地政府决定在丸山社区建造街区活动中心时，社区政府就活动中心的位置、内外设计、资金筹措以及建成后的管理问题，让居民们自主讨论，在社区内发行建设资金债券，由居民集资解决部分资金。有人认为此举是增加市民“税外负担”，而予以反对。对此，大部分居民认为，自己用通过购买债券募集来的资金建设自己的街区活动中心，这与100%的政府投入不一样，这是居民的爱心与奉献，体现了新老居户的团结与合作精神。结果是街区活动经费的18%来自住民的集资款，中心的管理也是由政府与居民共同分担，该社区的十几位居民自愿在每天下午5点后轮流值班，交替管理中心。据统计，在最初的7年中，活动中心的利用人数就达70万人次，成为该区和邻近地区居民最喜爱的街区活动中心。

实践表明，在城市建设中，只要居民的自主参与意识增强了，社区内的许多实际问题就能得到解决，街区就会充满活力。

3、市民、市政共同参与型

市场经济条件下的城市建设和城市管理，因所有权不同，经常涉及到许多利益问题，没有政府、企业、市民的多方努力和协同，要解决现实问题是相当困难的。市民、市政府共同参与城市建设与管理的方式，事实上也成为日本城市建设中的一种客观需要。

在日本国际都市大阪，其都心部御堂筋街道的景观问题，可以说是市民与市政府共同运作的范例。从淀屋桥至本町，有一条早在1920年依据《市街地建筑法实施规定》建造的长约1公里，限高为31米的街道，位于都心部御堂筋线中段。长期以来，因为这里的建筑天际线比较整齐美观，在过去的几十年都没有变动。是废除高度限制，还是维持整齐有序的天际线？1992年，大阪市市长出于都心部土地高效利用的考虑，曾提出调整御堂筋街道建筑高度。其实，在此之前，有些银行和企业就有过在附近换地，进行重建、再开发的设想。要求废除高度限制的呼声不断。对此，社会各界的看法也各有不同。一些市民团体认为，这不光是一条街道的高度问题，它关系到大阪21世纪的城市形象。他们要求官方深入调查，广泛听取并公开市民的讨论意见。同时建议市民也成立民间历史景观研究会，从民心民意的立场和利益出发，参与御堂筋街道景观问题的决策。有关专家认为，御堂筋街道值得保存的建筑并不多，为了21世纪的大阪，该废则废，该建则建。众说纷纭，是保护街道的历史景观，还是认可都心部土地高效利用的现实需要，在此情况下，大阪市政府、规划局没有急于做结论，而是反复倾听沿街市民、企业的各种意见，吸纳有识之士的见解，专门成立研讨委员会，用长达2年多的时间，和市民、企业、有关团体共同研究，广泛磋商，拿出了较好的解决方案。大阪市政府这种充分听取市民意见，兼顾市民利益，承认市民参与的重要作用，深入基层和市民共同探讨解决历史景观问题，为市民共同参与创造了宽松的环境和条件，使市民、团体、企业都能参与相关的城市决策，成为市民、市政府共同参与的良好范例。

4、市民全过程参与型

在市民、市政府共同参与城市建设的实践中，市民参与有可能停留在一般意义上的参与，如学习会、报告会、展览会等，也可能限于形式上听取有关城市规划、方针、政策的介绍，或者是限定在某些局部环节、细节上的参与，结果往往使得市民对政府的城建规划和城市决策缺乏全面理解，因而难以完全赞成和认可。为了把市民参与推向更高的层次、更广的范围，东京都调布市在这方面做了不少有益的尝试，他们的做法是将市民参与推进到共同制定城市总体规划的全过程。

市政府在具体制定总体规划时，为了能够让市民共同参与规划制定的全过程，他们划定了五个阶段：学习阶段、制作基本方案阶段、制定初步规划阶段、决定规划阶段和规划普及、提高阶段。改变了以往市民参与只限于第三、四阶段的通常做法，让市民从第一、二阶段就切入其内。通过连续多次召开市民座谈会、专题报告会，让市民充分了解制定总体规划的设想和内容，专门设置市民城建“窗口”，让每个市民都有自由参与的机会，并成立专门的工作小组，同市民组织一道，深入市内各个街道、住区巡回，实地调查，把握市内各个空间的实际状况和问题所在。在具体运作过程中，市政府敢于创新、打破陈规，改变了原来准备由城市规划部门项目组制定规划讨论方案，再经由行政、专家、市民代表组成的“策定委员会”通过后提交市长的做法。把市民从参与、协助的位置，改为主体定位，就城市建设的具体问题如河川、绿化、交通、防灾、居住、道路、福利等等，调布市市民城镇建设会和行政协同运作，进行不定期意见交换，反复共同研讨，制定规划方案，然后由市民城镇建设会向市长提案。这样，从形式到内容，从定位到操作，跳出了一般形式主义的制约，形成了市民实质性的参与城市总体规划制定的全过程。这是市民、市政府协同制定城市规划、共同推进城市建设的一个突破。

上述四种类型，各有其独特的效果和作用。调节好市民参与的尺度，发挥市民参与的积极作用,是保持城市活力的源泉.

三、日本市民参与城市建设的几个特点

1、城市建设的主体发生明显变化

20世纪70年代以前的日本城市建设，由于长期习惯市政单向操作，市民、市政关系不很协调，有时还出现对立状况。进入70年代末80年代初，各级城市政府确立了新的城市建设方针，认识到市民参与的重要性。在市民方面，自我参与意识逐渐增强，从袖手旁观到被动参与走向自主参与。通过街区市民城镇协议会等市民组织，参与到城市建设中来。到80年代末90年代初，市民参与不断引起各级政府的重视，市民的参与意识也日益高涨，城市建设已打破行政单向模式，形成了市民、市政府、专家一体的多元复合主体模式，这对城市建设和城市管理产生了极大地积极影响。

2、市民参与的初级阶段依法行政色彩浓厚

在市民参与的初级阶段，市民素质、参与意识、组织程度、法制观念等都不是很高，针对这种情况，许多日本城市政府和神户市政府一样，在建立健全城市法规制度上加大力度，规范和引导市民走进城市建设的各个领域。并运用“推、拉、背”等多种拉动方法，支持或援助市民参与城市建设，使市民参与过程成为城市建设法规的实施过程。虽然这是一种被动式的参与，但应该说这是走向形成市民主体参与的过渡途径。

张暄，北京社科院外国所副研究员，研究方向：日本问题。