基于财政分权的视角看江苏城镇化发展

摘 要：在中央集权体制下，财政分权迫使地方政府为弥补财力不足，大量依赖土地财政，造成土地城镇化加快，而城镇户籍未完全放开，社保、医疗、教育等公共服务不完善，严重制约着人口城镇化，使得人口与土地城镇化进程出现了不协调。文章基于1998―2012年的江苏省数据，利用分位数回归模型，证实了财政分权对造成人口与土地城镇化的不协调具有显著影响。提出必须推进分税制财政体制改革，在充实地方财政的同时，提升城镇建设软设施，提高城镇化质量。

关键词：财政分权 城镇化 协调性 分位数回归

中图分类号：F127 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）03-075-03

中央将“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”作为2013年经济工作的主要任务之一。有研究表明，城镇化发展能够有效带动新增消费，进而刺激经济增长，因此城镇化必将成为我国未来经济增长的重要推动力量。城镇化不是简单的农村人口向城镇人口的变更，而是指资本、资源、技术、人口、文化等多种生产要素和社会要素由农村向城镇集聚，人们的生产生活方式从传统落后的农村向先进城市的升级过程。

一、江苏城镇化进程中出现的问题

城镇化进程中土地与人口的城镇化是其推进的两个主要方面。近些年来，江苏省经济保持了持续稳定的高速增长，地方政府在城镇化进程中也发挥了举足轻重的作用，城镇化率（城镇化率即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比重。城镇化的直接结果表现为人口城镇化，即乡村人口不断转化为城市人口的过程，因此城镇化率的高低一定程度上能反映城镇化的发展水平。）由1998年的31.5%上升到2012年的63.0%，年均提高2.1个百分点，处于城镇化中级阶段（国际上一般将城镇化进程分为三个阶段：城镇化率在30%以下为初级阶段，30%～70%为中级阶段，70%以上为高级阶段。）然而，城镇化过程中也出现了较为严重的问题：

1.城镇空间迅速扩张，人口与土地城镇化进程不相匹配。当前土地城镇化远远超过人口城镇化。数据显示，1998年江苏省城镇建成区面积仅为1098平方公里，2012年该数据达到4032平方公里，增加约2.67倍，年均增长9.06%，相应地城镇人口从1998年的2262.47万人增加到2012年的5387.35万人，增加约1.38倍，年均增长5.95%，明显落后土地城镇化年均增长4.11个百分点。

2.受体制制约，人口城镇化质量不高。多数进城农民由于城乡分割户籍制度的限制，不能真正享受到医疗、社保、教育等方面的公共福利，而在人口统计时却常被认作城镇人口，进而扭曲了城镇化质量分析。同时，对于失地农民而言，其得到的征地补偿标准往往偏低，并且由于自身技能的局限与持有资金的匮乏，在城镇生活中相较于城镇居民处于弱势地位。当前这些体制使得农民向市民转化的过程并不顺利且进程缓慢。

城镇化过程具有一定的公共性，加之存在许多市场本身无法解决的问题，需要政府积极的介入，尤其要充分地发挥财税政策宏观调控作用。然而出于自身利益的考虑，政府在推进城镇化的过程中也会存在一些冲突。比如，土地城镇化有助于增加地方政府财力，而人口城镇化则加重地方政府负担，所以地方政府主观上更愿意去追求土地的城镇化。因而出现多数地区盲目建设新城区，而人口城镇化被忽视，导致人地关系紧张，人口与土地矛盾突出。究其多方原因，其中财政分权导致的地方财力不足，以及财权与事权的不匹配，很大程度上刺激了政府偏离城镇化进程正常轨道。

二、相关文献综述

有学者对人口与土地城镇化之间的协调性进行过测定。陈凤桂等（2010）{1}通过时间序列演算，发现人口城镇化指数与土地城镇化指数均呈现持续上升的趋势，并且从2002年开始土地城镇化指数增长速度明显加快，并在2007年土地城镇化指数超过人口城镇化指数，最后得出我国人口与土地城镇化协调发展空间格局具有水平总体偏低、阶段差距大、区域分异明显等特点。范进和赵定涛（2012）{2}通过建立协调性指数揭示了我国1997―2009年土地城镇化与人口城镇化处于不协调区间，且2000年之前人口城镇化快于土地城镇化，2000年之后土地城镇化快于人口城镇化。

面对人口与土地城镇化的不协调，有学者基于中国城镇化主要由“政府推动”这一特点，从财政分权的视角剖析了人口与土地城镇化进程不一致的原因。中国人口与发展研究中心课题组（2012）{3}认为事权与财权不对等的财税体制和追求GDP增长的冲动，导致地方政府通过经营土地弥补支出，将城镇化等同于城市建设，注重“规模扩大”忽视“产业聚集”，同时提高农民转移成本，延缓人口城镇化进程，导致人口城镇化滞后于土地城镇化。持同样观点的熊柴和高宏（2012）{4}也认为财政分权使地方政府的财权与事权不匹配，为弥补财力不足，地方政府大量依赖土地财政，同时作者利用2000―2009年各省级面板数据证实了财政分权对人口城镇化与空间城镇化不协调具有显著影响，最后指出，要想协调推进城市化进程，必须对财政体制和地方官员的绩效考核机制进行相应改革。

也有学者注意到地方政府为弥补城镇建设融资缺口，借助了多种融资渠道，但也带来了一些后续衍生问题。马庆斌和刘诚（2012）{5}发现我国城镇化融资缺口较大，财政税收难以满足，土地财政不可持续，他们认为我国城镇化融资在做好传统模式的同时，应加快实现融资渠道、主体及模式的多元化。

作为中国东部沿海地区经济较发达的省份，江苏省正处于城镇化加速发展的关键时期。江苏省人口与土地城镇化进程协调性如何？财政分权对城镇化进程是否有影响？影响趋势是否与全国水平一致？基于前人的研究成果，本文试图通过选取更全面合理的指标，选用更具有针对性的分位数回归分析方法，从财政分权的视角切入来探寻人口与土地城镇化协调发展的路径。

三、财税分权对城镇化影响的实证分析