基于规划视角的主动城镇化发展研究

[摘要]推进城镇化的发展需要遵循城镇化规律、产业结构升级规律和区域产业转移规律，有意识、有目的地进行规划和引导，从而实现城镇化的主动发展。安徽省城镇化水平近年来得到了快速提升，但也遇到了城镇化滞后于工业化、人口板块与经济板块不匹配以及资源、环境、建设用地压力增大等问题，应从城市功能定位、产业发展、城市基础设施建设、小城镇及其工业区发展等方面为进一步提高城镇化质量提供科学的规划支撑，提出加强规划之间的协调、探索规划立法和制定城镇化系统性融资规划等建议。

[关键词]主动城镇化；城镇化质量；规划支撑；安徽省

[中图分类号]F29932[文献标识码]A[文章编号]

2095-3283（2013）11-0071-03

[作者简介]吴守华（1963-），男，安徽肥东县人，硕士研究生，研究方向：金融管理。

一、主动城镇化的提出和内涵

改革开放30多年以来，工业化是我国经济发展和结构演变的重要推动力，城镇化是我国经济发展和结构演变的基础载体。一方面，我国快速承接了全球加工制造业的转移，获得了“世界工厂”的全球分工地位；另一方面，开发区作为承载工业化的主要平台，形成了被动的、粗放式的“城镇化”。这里的被动所指的是，城镇化主要依据发展工业的需要而定，既缺乏有目的的规划引导，也不具备科学规划的基础设施和城市功能，城市的发展主要是靠工业企业的扩大再生产所吸引的人口与资本的聚集，表现为城市规模膨胀、数量增加，即城市的外延扩大。这种被动城镇化在推动我国经济快速增长的同时，也隐含着经济发展的一系列结构性矛盾。于是，主动城镇化概念应运而生。

从国际上发达国家城市化发展规律看，当城市化率达到40%～50%阶段，由工业化推动的自发的被动城市化将达到临界值。张雷、朱守先（2008）对英国、法国、德国、美国和日本等发达国家的现代城镇化的研究表明，在经济发展到一定阶段，积极实施主动城镇化战略是实现产业升级、经济增长和社会转型的基础工程，也是避免滞后城镇化、过度城镇化及“城市病”的重要保证。

所谓主动城镇化是相对于过去的被动城镇化而言，主要是指依据城镇化规律、产业结构升级规律和区域产业转移规律，有意识、有目的、分阶段地规划引导和提高城镇化水平，同时实现城乡结构、产业结构、区域结构和收入结构的调整，奠定经济发展转型的基础。在主动城镇化阶段，城市在外延扩大的同时更加注重内涵的转变。

二、安徽省城镇化发展现状和问题

（一）安徽省城镇化现状

2004年以来，安徽省城镇化水平增速开始超过全国平均水平，进入快速城镇化阶段，2010年，安徽省城镇化水平达到432%，尽管仍落后于全国平均水平，但与全国平均水平的差距正在缩小，

城镇化已成为推进新型工业化、解决就业、扩大内需的重要载体。安徽省城镇化发展主要呈现出以下几个特点：

1异地城镇化明显。安徽是典型的人口输出大省，近年来，全省外出人口一直保持在大约1000万人次/年，约占全省总人口的1/6。2009年全省总流出人口达到112392万，其中流向省外的人口为9119万人，占总外出人口的811%；流向省内其他城市的人口为21202万人，占总外出人口的189%。而且安徽省的异地城镇化还具有地域差异显著和不完全异地城镇化两大特征：一方面人口流出皖西大于皖东、皖北大于皖南，除合肥、芜湖及铜陵中心城区之外，其他地区人口均为净流出；另一方面，外出人口“候鸟”现象突出，外出时间半年至一年的人口占总外出人口的比例达到5119%。

2空间分异明显。首先，人口分布呈现出皖北大于皖南的特征，2010年皖北六市总人口占全省总人口的427%，是主要的人口集聚地；其次，东部地区各地市的城镇化水平大于西部地市，铜陵、马鞍山、芜湖、合肥城镇化水平均在60%以上，阜阳、亳州、宿州、六安、黄山城镇化水平低于40%；第三，皖江地区各市城镇人口增长量居全省前列，其中合肥中心城镇人口增量占总城镇人口增量的324%，芜湖占174%，安庆、马鞍山等市城镇人口增量也十分明显。

3城镇化质量仍然不高。与相邻的江苏省相比，安徽在基础设施、居民生活、农村现代化等指标方面甚至落后于江苏省2000年的指标水平。

（二）安徽省城镇化存在的问题

1城镇化滞后于工业化。通过与不同时期同等经济发展水平的其他地区城镇化率水平的比较，安徽省城镇化率显著偏低。

2人口板块与经济板块不匹配。皖北地区人口多，而经济发展水平较低；皖江、皖南地区人口相对较少而经济发展水平较高，城镇化发展南北差异较为明显。此外，区域中心城市与县城、镇存在明显的人口和经济的不匹配。有关研究表明，2000—2009年全省地级市中心城区城镇人口占全省总城镇人口的比重有所下降，而县城城镇人口占全省总城镇人口的比重同期有所上升，但同期地级市中心城区GDP之和占全省GDP比重明显提升，而县城GDP之和所占比重呈较快下降趋势。

3资源、环境保护压力较大。尽管有长江、淮河两大河流流经安徽，拥有全国五大淡水湖——巢湖，但安徽仍面临着水资源紧张的压力，尤其是皖北地区存在明显的结构性缺水问题，长江、淮河支流及巢湖面临较大的环境污染压力。另一方面，随着工业化的快速推进，全省碳排放总量逐年增加，2009年全省单位GDP碳排放量约为059吨二氧化碳/万元，高于全国057吨二氧化碳/万元的平均水平，高于江苏省051吨二氧化碳/万元碳排放水平。

4城镇建设用地压力较大。由于城镇化过程的被动特点，在土地利用上表现为非集约、相对粗放的状态。以开发区为例，2009年全省开发区地均产出大约为68亿元/平方公里，且有76%的开发区地均效益低于这个平均水平。根据《安徽省土地利用总体规划（2006—2020年）》的规划指标，2010年全省城乡建设用地中城镇用地规模约为2000平方公里，2020年全省城乡建设用地中城镇用地规模约为2600平方公里。而2009年全省城镇用地规模就达到2053平方公里，进一步城镇化的用地压力非常大。

三、安徽省主动城镇化要解决的几个问题

安徽省进一步城镇化应该依据城镇化规律、产业结构升级规律和产业转移规律，有意识、有目的、分阶段地规划引导和提高城镇化水平，同时实现城乡结构、产业结构、区域结构和收入结构的调整，在提高城镇化率的同时更加注重城镇化内涵和质量的提升。

1以承接产业转移和产业结构升级为基础，通过规划引导投资和建设，完善城市功能和城市环境。根据各地市、县城镇化发展现状和所面临的问题，合理选择各自在承接产业转移和产业结构升级中的地位及发展策略，主动调整各地城镇化进程的差距。

2以合肥、芜湖两大核心城市的技术、制度创新和综合服务能力为基础，推动形成具有协同和集聚效应的都市区。皖江城市带承接产业转移示范区发展规划明确提出了“一轴双核两翼”的发展战略，要实现这一发展格局，“双核”的作用十分关键，要求合肥、芜湖两大城市应进一步发展成为辐射、带动整个安徽经济发展的中心。

3发挥地级市政府所在城市以及发达县城等中等城市的“中转站”功能。

一方面，区域性中心城市作为中小城市的中心城市，与周边的中小城镇群在生产、消费和服务方面形成互补体系；另一方面，核心城市需要以区域性中心城市作为具体服务联络的平台，向各城市群提供更高层次的服务和功能辐射。

4推进专业化的中小城镇成为区域性中心城市的产业配套基地。从安徽省情况来看，县城、中心乡镇等中小城镇或者是自身具有某种独特的资源（如旅游），或者是接受大城市的经济外溢形成产业集聚或配套产业基地，与区域中心城市形成了产业链互补、市场互补、功能互补等密切的关系，下一步应更加主动地推进专业化的中心城镇与区域性中心城市的互补。

四、安徽省主动城镇化的规划支撑

规划的产生总是为了解决特定时期的特定问题，因而规划具有鲜明的时代特征。新形势下的城镇规划应该是更加主动的规划，需要站在全球的高度，以更加宽阔的视野、更加长远的战略眼光来审视区域整体发展所面临的问题。同时，规划也应该紧密结合区域发展状况和基础条件、资源禀赋等特点，对于一定区域面临的特定问题和目标具有较强的针对性和指导性。从安徽省城镇化面临问题和发展趋势分析，笔者认为应从以下几个方面做好规划支撑和引领，通过规划引导城镇化的主动发展。

（一）顺应区域产业转移趋势进行城市功能定位

在沿海生产成本和环境成本日益提高的情况下，一些不具有比较优势的产业开始向安徽等中西部省份进行转移，安徽由于区位等优势在这一过程中理应大有作为。

要从宏观上进行产业政策的引导和城市功能的定位，一些城市应根据本身的资源禀赋与所承接的产业，定位为相应的专业制造业中心；一些老工业城市、资源型城市则应该进行现代化改造，采取大力发展第三产业、发展高技术产业以及加强传统产业的技术改造等政策措施，使得这些地区的城市功能得以更新，争取实现类似美国的“冰雪地带”向“阳光地带”的转型。

（二）顺应产业扩散与转移规律科学进行产业规划

从长三角城市群角度看，安徽与上海、江苏、浙江的经济活动在空间、功能上存在着不同程度的互补关系，安徽应该主动将自身发展战略融为长三角发展战略的有机组成部分， 主动研究、规划城市群各城市之间的分工协作关系， 实现产业联动、企业联动。同时，随着现代交通通讯技术的发展， 人类空间距离的地理摩擦逐渐缩小，大都市的部分功能开始分化和扩散。这就要求城镇发展规划根据产业结构发展进程，及时进行调整， 不仅要构建合理的产业布局， 还要能促进产业的扩散与转移， 形成空间扩散的垂直化分工体系。

（三）系统规划城市基础设施体系

在公路、铁路、机场等区域间大型交通基础设施逐步完善后，系统、科学的城市基础设施供给将是安徽城镇化未来的历史任务，也是主动城镇化阶段的核心任务。在以往被动城镇化阶段，城市的规划往往根据工业发展的需要，对城市进行切分，形成条块分割的城市功能区，城市规划紊乱，城市病难以避免。主动城镇化阶段要求城市规划高瞻远瞩、高屋建瓴，从城市的产业远景和人口远景出发，制定集约、优化的城市基础设施供给方案，涵盖城市道路交通体系、居住功能区体系、能源及水资源供应体系和城市环境保护体系等。

（四）主动对小城镇及其工业区进行总体规划

安徽的地域特点决定了县城、中心镇的发展是全省城镇化发展更加重要的组成部分，而这些小城镇的进一步发展将不同程度地遇到土地、环境、资金、人才等方面的制约。而且从东部沿海经济发达地区的经验来看，在农民进入城镇居住地之后，工业区得到快速发展，城镇规模扩大但功能滞后。因此，小城镇的建设更加需要主动地进行规划和引导，促进小城镇和周边工业区的整合与升级，走更加集约、更加高效的小城镇发展路径。

五、对策建议

（一）加强城镇发展规划与其他规划之间的整合和协调，进一步提升城镇规划的指导性和可操作性

近年来，规划工作越来越受到各级政府和领导的重视，不同部门从不同角度对不同领域均已开展或正在开展相关规划的制定工作，但是在推进城镇化实践的过程中，也还不同程度地存在不同规划之间衔接不够甚至矛盾的地方，给规划的实施带来了一些不便。因此，有必要从经济社会发展的全局出发，从主动推进城镇化的角度，主动、积极地加强城镇发展规划与不同规划之间的整合和协调，真正形成不同规划之间相互协调、相互促进的局面，提高城镇发展规划的指导性和可操作性。

（二）探索推进城镇发展规划的法治化

当前城镇化发展面临的诸多矛盾和问题如区域发展不协调、局部房价畸高、交通压力沉重、功能区布局紊乱等等，一定程度上与城镇规划缺乏前瞻性、连续性和法律严肃性有关。城镇总体规划是引导和调控城镇建设，保护和管理城镇空间资源的重要依据和手段，在主动城镇化阶段，城镇规划担负着顺应经济结构转变、指导城镇化有序发展的重要职能。为了进一步增强城镇总体规划的科学性、严肃性和权威性，促进城镇健康发展，笔者认为，有必要对城镇规划进行立法，规范规划编制、审查和监督管理，减少城市规划中的不科学、不稳定和无法律保障等问题，更好地发挥城镇发展规划在完善服务保障城镇功能和构建科学的城镇体系中的作用。事实上，随着国家层面主体功能区发展规划、区域发展规划和一系列相关行业规划的颁布，我国主要城市群的轮廓和功能定位基本明确，各城市群中主要城市的定位也基本明晰，主要城市的发展远景也已基本确定，为制定具有法律稳定性的长期城市规划提供了制度性的基础和条件。

（三）加强城镇投融资规划研究和制定工作，发挥金融支撑和引导作用

从经济学角度分析，城镇化发展的支撑要素不外乎土地、劳动力、资本和技术，目前土地、人口和各类行业、产业（技术）发展规划日趋完善，但对资本这一重要要素的配置总体上还缺乏系统性的规划。金融是一种资源，而且兼具自然性和社会性双重属性，不仅从自然性的角度利用金融资源需要规划，从社会性的角度开发金融资源更需要进行整体和长远的规划，才能充分挖掘和利用金融资源在推进主动城镇化中的引导作用。国家开发银行近年来按照规划先行的方针，与各级政府、主管部门和企业合作，在系统性投融资规划的研究和制定方面进行了有益的探索，比如针对皖江城市带承接产业转移示范区的建设和发展与安徽省政府合作编制的系统性融资规划日前已经省政府颁布实施，对于合理、高效开发和引导金融资源支持皖江示范区建设将发挥重要的作用。

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