从西方社会保障制度创建及改革看我国和谐社会的构建

摘要：西方社会保障制度的创建目的、保障内容、覆盖范围、执行方法、改革过程均不乏对我国构建和谐社会具有启迪作用的经验教训。我国构建和谐社会必须完善社会保障体系，保障内容及覆盖面必须与和谐社会价值目标相协调，社会保障体系必须与经济发展状况相适应。以有效手段保证社会保障体系成功运转，才能促进和谐社会的建设。

关键词：社会保障制度；和谐社会；西方经验教训

中图分类号：D616 文献标识码：A

同志在一系列讲话中反复强调了加快建立社会保障体系的重要性，明确指出：“保持社会稳定，是推进改革开放和社会主义现代化建设的基本前提，是全面建设小康社会的重要保证，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。”[1]社会保障制度是和谐社会的稳压器。一个多世纪以来西方国家社会保障制度的创建和发展对维持社会稳定起到了至关重要的作用，其中不乏经验教训，对我国构建社会主义和谐社会有很好的借鉴作用。

一、从创建目的看，完善社会保障体系是我国构建和谐社会的必然要求

西方社会保障制度创建目的是维护社会的稳定，我国构建和谐社会也必须加强社会保障体系的建设。

19世纪中后期，西方主要资本主义各国经济危机频繁，社会矛盾尖锐，贫富两极分化，社会动荡加剧，处于社会底层的劳动群众生命和生活极度艰难。为了缓解社会矛盾，19世纪80年代，德国率先创立并实施了社会保障制度，自上而下地进行了经济和社会改革，人民群众生产、生活得到了一定程度的保障和改善。到第一次世界大战前夕，德国实现了经济繁荣、社会安宁，各阶层均表现出普遍的满足感。德国社会保障制度的实施成果对资本主义世界各国产生了深远的影响，它提供了在维护现行制度下缓解社会矛盾的“稳压器”。20世纪初期，其他资本主义国家也纷纷推出了社会保险法案。尔后，各资本主义国家都致力于使之逐渐完善。

经过近30年的改革，我国经济社会发生了巨大变化，伴随社会主义市场经济体制的建立和经济的高速增长，形成了利益多元化的格局，不同社会利益群体之间的矛盾也大量出现。特别是目前我国正处在体制转换、结构调整和社会变革过程中，贫富差距和城乡差距扩大，劳动关系冲突不断，农民工权益难以得到保障，效率与公平失衡，城市贫困及其代际转移等等多种社会问题持续发展。这些问题如果长期得不到解决，甚至不断恶化，必然危及到社会的稳定与和谐。要构建和谐社会，就必须解决现实中的各种社会问题。从西方国家社会保障制度的创建与实施成功缓和了社会矛盾的经验中可见，社会保障制度正是和谐社会的“调节器”，没有社会保障制度就不能建成和谐社会，没有经济社会的和谐发展，社会保障制度也不可能顺利运行。我国建设和谐社会，必须利用这个调节器，完善社会保障体系。

但是，社会保障问题在我国还存在认识误区，有些部门还没有充分认识到社会保障对于建设和谐社会的重要意义。例如误以为社会保障仅仅是慈善救济，片面强调效率优先而不顾公平，在行政意识和行为上重视经济发展而轻视社会发展，强调政府权力而忽视政府责任，注重公民义务而轻视公民权利等等。综观西方社会保障制度的普遍建立，我们不提高认识、走出误区，就无法建立和完善我国社会保障体系，构建和谐社会，这些错误思想是必须要根除的。

二、从保障内容看，社会保障制度必须与和谐社会价值目标相协调

西方社会保障制度的内容广泛，主要涉及社会保险、社会救济、社会福利三大方面，具有社会性、福利性特征。社会主义和谐社会的价值目标包括共同富裕、充满活力、公平正义、安定有序、平等互助和促进人的全面发展，而社会保障的内容正是实现这些价值目标的最基本因素。

德国社会保障的基本内容是养老保险、事故保险、失业保险和医疗保险、社会补贴、社会救济金等等，德国人从子女教育、看病吃药、失业救济、买房建房到退休养老，基本上都能得到社会保障，其项目基本涉及每一个人的生、老、病、死、伤、残、教育、丧偶等人生所必然或可能经历的各种风险，使人们公平享有符合人尊严的生活权利。英国社会保障内容包括退休养老金、失业保险、医疗卫生保障、国民保健服务、个人生活社会照料等等。美国社会保险项目主要有养老、医疗、失业、残疾、工伤与职业病保险等，社会福利项目内容有现金补贴、食品券、住房补贴、医疗补贴等。加拿大社会保障制度体系有老年收入保障制度、工伤保险制度、医疗保险制度、公共救助计划等等。

从西方国家社会保障制度的内容来看，基本目标不仅仅是缓解贫困，而将收入安全和社会公平也纳入了社会保障体系。在以英国、瑞典为代表的福利型社会保障制度的国家，不仅满足人们基本社会保障需求，而且维持社会成员一定标准的生活质量，加强个人安全感。著名的《贝弗里奇报告》提出以“普遍和全面”为原则，建立以社会保障为主，以社会救助为辅的新的社会保障制度。在其影响下，西方各国社会保障制度进一步全面普及，社会救助政策也与国民权利与政府责任相联系。

我国构建和谐社会，就必须建立健全与和谐社会价值目标相一致的社会保障体系。根据我国现实物质条件，在保障内容方面，首要问题是解决生存、养老、医疗、失业、工伤、残疾等基本项目；其次要解决社会福利问题，主要内容包括老年人福利、残疾人福利、儿童福利、职业福利、住宅福利、教育福利等；把满足社会成员基本需要与改善社会成员生活质量相结合，以夯实和谐社会平等互助、安定有序、充满活力、共同富裕的基础。

和谐社会的本质要求是既要加速发展，又要保持社会稳定，这就必须不仅实现社会较低平均水平的基本保障，达到不同阶层或群体之间的包容与相安，还要注重人的全面发展，实现较高水平的生活质量保障目标。因此，在经济条件允许的地区还需要发展商业保险等社会保障的补充项目。

三、从覆盖范围看，建设全民保障体系才能实现和谐社会的价值目标

二战以前西方社会保障项目立足在防止极少数社会成员因贫困而陷入绝境，二战以后则转变为给社会成员提供一种普遍的生活保障，给劳动力再生产提供充分的保证，覆盖范围是全民性的，有效地缓解了不安定因素，在社会再生产过程和社会经济体系运行中起到了重要作用。社会不和谐，生存环境不好，每个人的利益都会受到损害。社会主义和谐社会强调公平，人人享有同样的生活保障权利。因此，社会保障的覆盖范围应与和谐社会的目标相一致。

德国社会保障制度惠及所有公民。英国几乎每个居民（还包括居住在英国的外国人）都在社会保险制度的覆盖之下享受社会保障权益。加拿大的全民医疗保险制度也是在追求公民平等权利和尊重人权的理念下实施的，维护健康是公民的基本人权，国家有保障人民健康的义务，保障所有人都有同等机会获得医疗服务。

目前我国社会保障的覆盖面则很小。首先，农村人口普遍缺乏养老保险和医疗保险。仅就养老保险来说，虽然劳动部已有文件要求进入城市的农民工参加养老保险，但是由于户籍制度、城乡分割的二元体制和就业的流动性，导致农民工缺乏参保积极性，农民工权益普遍受到损害，农业户口的城镇居民还存在社会保障歧视，造成了诸多经济和社会问题。例如，民工集体怠工、上访、因讨薪而发生案件、甚至以极端手段威胁公共安全等等，直接影响了社会稳定和经济发展。因此，我们构建和谐社会的当务之急是建立健全与我国目前发展阶段要求相适应的低水平、广覆盖的社会保障制度。解决好农民的社会保障问题，关系到我国绝大多数人口的稳定，必须尽快拿出切实可行的办法。其次，我国社会保障各个项目还远未做到应保尽保，城镇居民的医疗保障也不健全，看不起病的状况极其普遍，一旦遭遇某种风险，人们很容易沦落到难以生存的境地。因此，真正解决全体劳动者在养老、疾病、工伤、失业等方面的后顾之忧，以保证社会主体的稳定，也是构建和谐社会所必须支付的成本。

四、从执行方法看，有效手段才能保证社会保障体系的成功运转

社会保障制度的实施方法既是制度本身的重要内容，也是制度获得成效的关键环节。西方社会保障制度在保障项目的发放、资金的筹集、使用和监督方面，均有很多值得我们借鉴的方法。

首先，社会保障资金和物品的发放方法是达到保障目的的重要手段。西方国家社会保障和社会救济采用了在实物帮助中发放实物卡，到指定地点凭卡领取救济品的方法，可以保证贫困人口获得需要的物品。资金帮助则用于为失业者缴纳养老保险费、医疗保险费，以帮助被救济者解决关键性的实际问题。失业救济金每年要重新申请和审批的办法，可以保证把救济金用在确实非常需要救济的人身上。这些方法我们都可以仿效，比如建立年审核制的社会保障卡，动态记录贫困家庭的成员结构、收入水平、生活开支、贫困原因等信息，根据最低生活保障标准，分类确定保障条件与范围，以此为据发放社会保障金或社会福利救济物品，以解决贫困人口之急需，消除不安定因素，使有限财力用到最需要的地方。

其次，社会保障资金来源是社会保障制度的核心问题。西方国家社会保障资金的来源是多渠道的，除了政府财政支付之外，企业、个人都承担一部分。美国政府通过税收优惠鼓励雇主为雇员购买私人医疗保险，这一比例高达90％。开征社会保障税也是目前世界上大多数国家普遍采用的一种资金筹措方式。美国的社会安全号码一卡制，统一了社会保障税的征收和社会福利、社会救济的发放，既有效防止了逃、漏税，又切实保障了国民的基本生活与获得社会福利与救助的权利。我国则缺乏专门的社会保障基金管理部门，社会保障基金收缴困难，靠行政手段征收缺乏刚性，影响了社会保障体系的正常运转。开征社会保障税，将社会保障资金的筹集纳入法治化轨道，有利于保证社会保障基金的资金来源。因此，借鉴西方国家的成功经验，尽快开征社会保障税是完善我国社会保障制度的重要任务。

第三，社会保障资金征缴率的合理性是社会保障制度有效实施的基础。某些国家的高额缴费率导致普遍漏税，扰乱劳动力市场，生产率下降，又推动缴费率和漏税率走向更高，制约了长期储蓄和资本积累，又加剧了通货膨胀，进而阻碍经济增长。通货膨胀又降低了社会保障金的实际价值。这样的教训值得我们吸取。构建和谐社会，所有符合条件的单位和个人均有义务缴纳社会保障税，缴税项目和数额多少应与受益项目及受益程度适度挂钩，不缴税者不受益。

第四，社会保障资金的运营方法是社会保障制度有效实施的重要保证。由于社会保障的道德风险和心理风险都很大，缺乏约束，将导致保障费用的非正常支出和过度消费。西方各国通过立法和设立专门机构对社会保险基金的支付和运营进行管理，并规定了养老保险基金投资比例的法定上限，同时设置监督机构进行监控。我们可以借鉴这些方法，建立、健全社会保障监督和约束机制，健全法制，确保社会保障基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保障资金的风险和使用上的腐败及营私舞弊。在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。

五、从西方社保制度改革看，构建与经济发展状况相适应的社会保障体系才能促进和谐社会的建设

西方社会保障制度在创建时期起到了稳定社会、促进经济发展的作用。但随着经济的发展，在实行过程中又遇到了很多问题，最根本的问题是不断提高保障度愿望的无限性与所能追加投入的经济资源的有限性的矛盾。社会保障不适当可能会占用更多的经济资源，增加劳动力成本，必然会削弱国家的经济竞争力，同时，福利型社会保障制度又弱化了人们工作的动机和竞争意识，催发人的懒惰性，造成人力资源的浪费。例如英国的全民保障、全面保障制度，国家为公民提供“从摇篮到坟墓”的生活保障，城乡居民在整个生命期间都可以平等地从福利制度中受益，以至出现了社会保障抑制就业增长的“失业陷井”和“贫困陷阱”，就业得到的净收入不如失业得到的救济多，有工作反而变穷了，所以有些人就不愿就业。另外，这种高保障是靠高税收来维持的，增加税收不仅会影响工作、储蓄和投资，而且还影响收入的分配，并引发经济危机。这样，高福利受到经济低增长的冲击，就会导致社会保障的财政危机。当社会保障的规模超过了经济发展的规模，就严重影响了国家的经济发展。这种负效应与建立社会保障制度的目的是相违背的。

20世纪70年代以后，英国主要从养老、失业、就业、医疗、教育、住房等方面开始对福利制度进行改革。先后推出了国家收入关联养老金计划、职业养老金计划和个人养老金计划，同时严格控制福利支出，大幅度降低一些待遇的支付水平，由按需确定福利水平转变为按经济支持能力确定福利水平，使福利支出的增长速度与经济发展速度相适应。由强化政府在福利制度建设中的责任并承担主要福利支出，转变为合理确定国家责任，通过市场化改革减少政府承担的福利支出，建立国家、单位和个人之间养老保险责任的合理分担机制。[2]改革后的体制保证了最需要的人得到补助金，减少了依赖性，增强了社会保障的针对性、个人责任感和自我保障意识。

美国的社会保障具有鲜明的选择性，强调社会保障施于需要社会帮助的弱势群体，且保障水平不高，只满足劳动者的基本生活需要。在社会保障项目上各类人员享受保障的差别较大，有效地避免了福利大锅饭。因此，从社会保险税中筹集的资金就可以应付社会保障资金的支出，在相当程度上解除了国家财政的过重负担。

构建和谐社会，社会保障制度的设立必须从国情和国力出发，以国民经济所能提供的物质资源及政府与社会的承受能力为立足点，将社会保障水平严格控制在经济条件允许的范围内。在一定的经济发展水平下，国民生产总值是一个既定量，社会保障支出过分增长，必会影响资金积累，制约社会投资的积极性，反过来又影响经济发展。我国是一个发展中国家，总体保障水平的确定应以既保持较高积累水平、又保证经济持续发展为前提，并在合理的总体保障水平之下确定各保障项目的保障水平。根据西方实行社会保障制度过程中的教训，保障水平过低达不到保障目的，过高则会产生负面作用。因此，我国目前的重点应放在保证人民最基本的生活需要方面。

社会保障制度与经济发展相适应还表现在保障项目和水平随着经济发展而跟进。英国政府在指导思想上明确了国家应为劳动者提供保障，在建立国家最低保障的同时，还应鼓励个人追求本人和家庭更高的生活水平。这种保障理念值得我们借鉴。社会主义和谐社会应当是一个充满创造活力的社会，因而，构建和谐社会要把实现社会公平作为重要的政策导向，正确处理效率与公平的关系，既重点搞好贫困人口的福利保障，切实维护困难群体的利益，又注重普遍的共同福利和保障，维护发达地区、优势产业和先富群体的发展活力，并支持欠发达地区和困难行业及群体的发展。这就必须完善灾害救助体制、城市低保制度、农村和城市多种形式的救济制度、各类保险制度，逐步建立政府主导、责任共担、社会化、多层次、多形式的社会保障体系。

参考文献

[1]关于构建社会主义和谐社会的有关论述.新华网newsxinhuanetcom/report/20050430.

[2]卢海元，英国社会保障制度建设的历史启示[J].中国劳动保障，2005，(2).

[3]姜守明，耿亮.西方社会保障制度概论[M].北京：科学出版社，2002.

[4]顾俊礼，田德文.福利国家论析――以欧洲为背景的比较研究[M].北京：经济管理出版社，2002.

[5]宋晓梧等.中国社会保障体制改革与发展报告[M].北京：中国人民大学出版社，2001.