中小银行金融监管浅析

摘要:不同国家和地区在初创中小银行时的种种教训表明,中小银行的发展离不开规范合理的金融监管。金融主管当局应该从市场准入、业务运营、市场退出这三方面加强对中小银行监管,以便充分发挥中小银行应有的积极作用。

关键词:中小银行;金融监管;市场准入

Abstract:Lessons from different countries and regions to start up small and medium-sized bank show that the development of small and medium-sized banks can not be separated from reasonable financial regulation. The financial authorities should strengthen supervision and control to small and medium-sized banks in market access,business operations and quit mechanism,so that they can have a positive effect in economic development.

Key words: Small and Medium-sized Bank,FinancialRegulation,Market Access

中图分类号:F830文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)02-0040-03

2008年以来,我国中小企业由于受到国内外需求双双下降的不利影响,出现了普遍的经营困难,致使资金链一时间难以为继,融资难题再次凸现。基于中小银行与中小企业紧密的关联度,中小银行逐步成为理论界和决策层关注的焦点。中小银行作为当前金融体系的新生力量,其发展就像一柄“双刃剑”,如果没有到位的监管作为支撑,反而会造成金融市场的混乱和金融风险的加剧。所以,十分有必要加强对中小银行监管的研究。

一、国外和我国台湾地区兴办中小银行之初的教训

中小银行的建立,意味着中国金融业对民间资本的开放。纵观世界各国或地区的历史,这种开放实际是一件充满风险的事情。以下仅举数例说明:

(一)俄罗斯教训:放任自流的混乱

中小银行在俄罗斯遍地开花是其著名的“休克疗法”的伴生物。1991年前后,俄罗斯全面放开了金融业,结果在很短的时间内就出现了两万多家区域性的中小银行,许多不法分子借此机会大搞金融欺诈,严重损害了广大储户的利益,也造成了金融市场的极度混乱,致使黑市交易、以物易物成为主要的交易手段,国民经济的一半以上变成了地下经济,大量的资金外逃。

(二)韩国教训:企业办银行的脆弱性

韩国政府为了实现赶超战略,一向鼓励大企业和银行合作。韩国政府往往直接规定某些企业生产的特定目标和资金筹措计划。只要企业能够达到政府规定的出口目标就可以取得政策性融资、出口补贴、减免税赋。同时,韩国政府规定,所有银行的行长、经理都必须由政府任命。由于银行的财权和人事权都牢牢控制在政府手中,官员和财阀在幕后决定了贷款去向。银行在实际上成为政府下属的一个财务机构,基本上没有独立审查贷款风险的权限。由于银行与大企业相互结合在一起,财团得到银行的大量信贷,低成本的资金使得韩国财阀迅速扩张。为了和西方先进国家竞争市场份额,它们不顾血本,低价销售,在短期内确实打开了市场,但是严重的亏损也使其负债累累。这些财阀不计成本的恶性扩张为韩国金融体系埋下了隐患。当金融风暴袭来之时,财阀集团的坏账迅速拖垮了整个金融体系,导致无法挽救的灾难。

(三)台湾教训:不当的市场准入

二十世纪80年代末,由于台湾当局缺乏经验,未按照合适的标准来审批中小银行。只是一味提高准入的门槛,对资本金的要求设定为100亿新台币,意图用高门槛来限制过多的申请者。但由于在长期金融压抑之后企业界进入金融行业的意愿非常高,过高的高门槛使得银行的筹建人频繁求助于大企业,导致从一开始就埋下了中小银行与企业集团相互勾结的隐患。当时正值社会资金泛滥、泡沫经济加温的时候,股市狂飙更加助长了民间资本进入金融业的热度。结果,越来越多的中小银行涌现出来。由于数量泛滥,银行只能通过恶性竞争争夺有限的市场资源,结果造成两败俱伤的局面。

历史教训充分说明,中小银行如果没有正确的指引,很容易误入歧途,因此,科学合理的金融监管对中小银行的良性发展而言是必不可少的。

二、中小银行的准入监管

(一)对中小银行设立的可行性审查

银行经营具有很强的规模效应,如果一国银行数量太多,将形成恶性竞争,不利于金融秩序的稳定;如果只允许有限数量的银行进入,则极易造成垄断,不利于金融资源配置效率的提高。因此银监会可要求申请人对其服务地区的经济发展状况,该地区银行市场结构、同业竞争状况、该地区对银行服务的需求状况等做出详细的说明。在此基础上,申请人还必须对设立中小银行的可行性做出量化的说明,如新银行主要服务的区域与目标人群,主要服务区能否贡献30%以上的存贷款,服务类别及其与其它银行间的距离,服务区内人口如何增长、收入及职业分布情况,然后可由当地的银监部门对上报的材料结合实地考察,最终做出是否允许开业的审批。

(二)对最低资本额的审查

为了保护存款人的利益和金融机构的稳健运行,世界各国对其金融机构都有最低资本金的要求。按照中国《商业银行法》的规定,商业银行注册资本最低限额是10亿元人民币,城市合作银行注册资本最低限额为1亿元人民币,农村合作商业银行为5000万元人民币。由于中小银行属于地方性银行,其发展限制在某一区域内(至少在成立的初期的若干年内是这样),因此对其最低资本金在1亿至10亿元人民币比较适合。

(三)对中高层管理人员任职资格审查

对中小银行主要负责人的资格审查是保障金融机构顺利运行的重要条件。我国在筹办城市信用社和农村信用社的过程中,由于选择这些金融机构的主要负责人时没有充分注意他们的业务素质,一些没有金融工作经验的政府官员被安排在城信社和农信社的关键岗位上,这是造成部分此类金融机构出现大量坏账、资不抵债的一个重要原因。因此,对中小银行主要负责人的任职资格必须严格遵照相关法律、法规的规定,不满足条件者决不允许开业。

(四)对内部自律监管制度和风险管理措施的审查

外部监管与银行内控相结合,监管者与被监管者的关系由对抗型向协作型转变是银行监管发展的一种趋势。内部控制不仅是银行自身经营的需要,同时也是确保监管有效实施的重要保障。因此,银监会应对中小银行的内控制度作重点审查,可要求其按照有效性、审慎性、全面性、及时性及独立性原则构建内部控制制度的基本框架。

(五)对中小银行所有权结构的审查

由于中小银行的资本金主要来源于民间,对其股东、股东的声誉、股东的财务状况等方面的审查,有助于避免出现中小银行主要股东吸收储户存款后潜逃事件的发生。对中小银行股权结构宜采取没有绝对控股权但有多个持股量近似的控制结构,不宜选择有绝对控股股东的股权集中型或者是股权高度分散型,避免中小银行成为某些大股东操纵的工具,避免关联性贷款的出现,保护其它投资者和存款人的利益。

三、中小银行的业务运营监管

中小银行特有的民营股份制性质决定了其还包含着其他国有商业银行没有的特殊性风险,如公众信任风险、资本不足带来的风险、吸收存款不足带来的风险等等。因此加强监管是促进中小银行健康发展的重要举措。

(一)事先设计和制定规范的监管指标考核体系

具体来说包括以下三个体系:首先是风险指标统计监测体系。以银监会省、市级分支机构的统计数据为基础,选择中小银行的贷款总量、贷款结构、贷款风险等级、资产流动性、备付水平等与风险评估相关的指标,按旬统计、按月监测、按季考核,形成风险指标统计系统。其次是风险分析评估体系。组建风险分析评估小组,研究制定科学、实用的分析评估方法,定期对风险指标数据及动态情况进行分析,形成定性结论。对中小银行的风险状况做出风险评估,将风险分为大、中、小三类;也可以在建立风险监测指标体系的基础上,运用模糊综合判别技术,建立风险评估统计模型,对中小银行的风险状况进行定量分析。在对中小银行的风险状况进行评估的基础上,根据其风险的大小来确定监管工作的重点对象、监管的频率和相应的措施,为制定实施风险防范和化解措施提供依据。最后是全面反映现场稽核和非现场稽核情况的监管报告体系,以综合反映中小银行资金流动性的月度报告、资产质量评价及风险评估季度报告、会计与审计年度报告及现场稽核报告为载体,形成衔接紧密、互为补充的监管报告系统,及时掌握监管对象的营运变化情况,反映监管工作开展情况及成果。

(二)建立预警跟踪制度

由银监会设计出规范格式的报表和比率指标体系,无论业务工作是否完成,无论经营中是否出现问题,各中小银行必须按时向银监会报送固定格式的报表和比率指标,银监会一方面对这些报送材料进行分析评估,及时发现问题,跟踪监督,限期纠正;另一方面可以以此作为银监会实施调控的信息基础,由众多的微观监督检查转化为宏观调控措施。

(三)借助外部审计机构的审查

中小银行外部审计是指外部审计机构接受银行所有者和金融监管当局的委托,根据会计原则和审计准则对中小银行经营和财务状况及风险控制等到的监督检查。作为社会监督的重要组成部分,外部审计不仅有助于金融法律规范的实施,更能改善中小银行内部控制,提高风险控制水平,也能提高银监会的监管水平和质量。

(四)充分利用中小银行同业公会的自我监管

中小银行同业公会是构建新型监管模式不可缺少的部分,这是中小银行自我管量、自我规范、自我约束的一种民间管理方式。同业公会可以通过行业内部的管理,有效地避免各成员银行之间的不正当竞争,规范其行为,促进彼此的合作,与银监会一起维护银行体系的安全和稳定。当前银行业的竞争日趋激烈,在“趋利”和“避险”的两难选择中,不少银行往往倾向于“趋利”,极易留下隐患。而通过自律的行业道德规范,行业会员的自觉约束,可触及法律和其它监管主体不能达到的死角,因而更为有效。可以说,中小银行同业公会是对银监会直接监督的补充与延伸。

四、中小银行的退出监管

(一)健全我国问题银行退出的法律制度

我国的《商业银行法》对问题银行市场退出只做出了原则性规定,没有可供操作的实施细则。为依法实施问题银行市场退出,就需要建立专门的有关问题银行的按管、终止、并购、破产、清算、拍卖等方面的法律法规和管理办法,包括《商业银行破产法》、《商业银行并购管理法》、《商业银行接管实施细则》等,从而使问题银行的市场退出有法可依。

(二)建立存款保险制度

存款保险制度可以消除存款者对中小银行的顾虑,有效地提高中小银行在吸收存款业务上的竞争力。存款保险制度也可以提高广大存款者对中小银行的信心,提高整个金融机构的信誉。更重要的是,它是实行市场化退出、防范社会风险的必要配套措施。因此有必要借鉴国外商业银行的先进经验,建立我国的存款保险制度。

1. 组织结构:鉴于我国目前尚处于市场经济初建阶段,中央银行的金融宏观调控有待进一步的完善,可建立一个中央银行直接领导下的政策性存款保险机构,这样有利于防止政出多门,保证政令统一,也有利存款者对存款保险机构的信任。

2. 投保方式:应采取强制保险的原则。这是由于现阶段我国居民和银行保险意识比较差,有些银行可能不愿意参加保险,而在金融体系中占垄断地位的国有商业银行凭其所处的特殊地位也很可能不参加保险,如果这样建立的存款保险制度就失去了意义。

3. 赔付金额及监督职能:根据我国的情况,可借鉴美国限额保险额的方式,按每个存款人的一定比例给予保障,同时规定一个绝对数的最高限额,如保障金额是每个存款人存款账户额的80%,同时规定绝对数最高不超过50万。赋予存款保险机构必要的监督管理商业银行的职能。

(三)完善问题银行的并购市场

金融机构并购是推动金融业结构调整的方式之一。虽然并购不一定是金融机构在陷入危机时才采取,但并购确实是金融机构处理处理的一种较好的方法。当前我国金融机构的资本结构和产权制度正朝着多元化的方向迈进,可在加快金融企业的产权改革、金融管理体制改革和法规配套制度的基础上,逐步建立商业银行的并购机制,以尽可能减少强制性市场退出所引起的金融波动。

参考文献:

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[3]谢晶晶等:《中小银行呼唤“另类监管”》,《金融经济》2007年第18期。

[4]丁邦开、周仲飞:《金融监管学原理》,北京大学出版社2004年版。

[5]熊继州、罗得志:《民营银行:台湾的经验与教训》,《金融研究》2003年第2期。