代表和公众参与财政预算监督的实践困境和对策研究

近年来，我国部分地方通过组织人大代表和社会公众参与政府年度预算和重点项目恳谈、审查监督，广泛吸纳群众意见，督促政府完善预算编制、强化预算约束、严格预算执行，着力打造“阳光政府”，取得了一定成效，但仍有一些问题亟待破解。本文结合部分地方预算改革实践经验，剖析当前代表和公众参与预算监督实践困境和成因，思考对策。

一、代表和公众参与预算监督面临的问题及成因分析

（一）参与热情有待提高，社会思想认识欠到位

1.从实践现状来分析。社会公众主动参与预算民主恳谈和项目听证会较少，尤其是一线的工人、农民、妇女、外来人口等普通群体参与度不大。有些公众代表即使参与恳谈，但在恳谈过程中始终保持沉默，未达到实质性参与。

2.从思想意识来分析。部分公众的政治参与意识比较薄弱，参与主动性欠强、热情不高，存在“随大流”“搭便车”思想，参与力量总体偏弱。有的认为参加预算民主恳谈与否都能享受到恳谈后的“公共品”，而参与要付出一定的时间、精力、交通等成本，何况发言的影响又微乎甚微。

3.从社会氛围来分析。部分代表是预算审查行家，但是碍于直言部门预算存在问题，会引起部门领导抵触情绪等原因，不愿多讲。有的部门本位主义严重，通过事先安排、公关等方式，使预算恳谈会成为向财政部门要资金的援助会、诉苦会，影响预算恳谈效果。

（二）参与渠道仍需拓展，反馈机制不够健全

1.恳谈活动载体不够多样化。当前，上海市闵行区人大常委会、浙江省温岭市人大常委会、江苏省无锡市、河南省焦作市等地已搭建了项目听证会、市级部门预算民主恳谈、代表工作站预算征询恳谈以及镇级预算初审民主恳谈等各种预算协商平台，供社会各界公众自愿报名参加。但是，纵观全国各地，公众参与预算协商的平台仍然不够多样。

2.程序设计仍需优化。我国部分地方的预算执行恳谈会或监督会等形式和渠道仍需拓展，恳谈程序设计有待进一步优化，恳谈方式需要进一步创新和多样化，预算修正权行使不够充分。有些预算项目在代表和公众没有参与进来以前，政府领导早已“拍板”定型，公众参与往往只能在基调已定的情况下作一些小修小补。

3.反馈机制亟待完善。公众参与民主恳谈后，对自己所提意见有没有采纳、落实得如何等情况无从知晓。有些预算信息网络平台尚未开发网上评议、互动交流等功能，预决算公开反馈机制不够健全，阻碍了政府和公众深层次交流。

（三）代表和公众素质尚需提升，全过程监督较为缺乏

受专业知识影响，有的代表和公众只能粗线条地阅读预算草案，对预算安排是否科学合理难以作出正确判断，存在“走过场”现象，影响监督实效。受利己思想影响，有的代表和公众仅关注局部利益或个体利益，没能从市域发展高度参与恳谈，甚至把恳谈会当成会；有的公众甚至发表某些偏激言论，对部门领导进行“要挟”。受个体能力影响，部分公众参与能力还处于低水平层次，对一些问题纠缠不清，发言偏离预算恳谈主题。受预算改革进程等客观原因限制，代表更多地关注预算编制，而对预算执行、决算情况缺乏全过程跟踪监督。

（四）公众对预决算关注度不高，公开实效有待增强

1.预算公开机制不健全。政府部门的预决算和“三公”经费主动公开意识仍然欠缺，经过各级人大多次催促和提醒后，各预算单位才“勉强”公开。有的部门预算编制比较细，但是向公众公开的预算却比较粗，使代表和公众难以有效开展监督。

2.预算公开关注度不高。公众网络参与监督仍处于自发状态，一定程度呈现自发和无序特征。有些预决算信息虽已在网上公开，但是有些网民对预算公开持“无所谓”态度，预决算浏览量和点击量不高。部分网民侧重道德层面调侃、发牢骚，对预算编制是否合理关注度并不高，缺乏从会计科目、财政预算等专业技术方面开展探讨。

二、深化代表和公众参与预算监督的对策和建议

（一）注重制度化建设，完善操作规程

1.加快顶层设计，全力营造氛围。推进预算法修订等工作，及早出台公众参与预决算监督的条例。对预算民主恳谈、征询恳谈、项目听证、预算修正、执行监督、绩效监督等制度和规程进行全方位跟进和完善。

2.加强制度保障，健全目标考核。只有将公众参与置于制度化框架下，公众的知情权和监督权才能得到有效保障，监督才能具有可持续性。建议各地加快推进制度化建设，注重制度落实，使预算恳谈不断走向民主化、基层化。广泛推行参与式预算，并与当地相关目标考核结合，为公众参与预算协商提供制度保障。

3.加大改革力度，强化监督刚性。代表在预算修正和调整方面，加大改进力度，建议在人代会部门预算专题审议后，引入预算修正案程序，弥补以往整体表决通过预算的弊端。进一步完善各级人大常委会投票表决项目方式，强化预算及重大投资项目的审议实效。

（二）注重常态化参与，强化意见采纳

1.推进公众参与平台的多样化。在常委会审查预算决算和预算执行情况、人代会预算审查等过程中，注重旁听公民制度的常态化，增强预算审查监督的透明度。通过部门预算民主恳谈、人大代表工作站预算征询恳谈等载体，进一步突出重点，使预算草案接受更多的公众和代表“挑刺”。在项目听证会方面，扩大参与范围，对各种重大社会民生项目进行听证，注重意见吸收，促进项目决策更加科学合理。通过部门收入预算执行监督会等形式，增强预算执行的严肃性。

2.注重公众参与科学性。全面建立并及时动态调整预算审查监督参与库和专业库，采用设定条件、科学抽选等方式，选出公众代表安排到各个预算恳谈小组，通过讨论发言、问卷调查等方式参与预算协商。预算民主恳谈要进一步优化公众参与程序，注重代表和公众的会前调研，增加询问和辩论环节。

3.推进公众参与平等性。积极培育社会中间组织，吸收更多草根组织参与预算协商讨论，确保各利益集团平等地表达利益诉求。高度重视每一位公众意见的反馈，根据实际情况采纳意见，促进预算和项目决策进一步科学合理。

（三）注重教育培训，激发参与兴趣

1.提升代表和公众素质。通过代表履职服务平台、媒体宣传、会前培训、人大手机报、印发小册子、阳光预算宣讲小组等载体，定期对代表和公众进行预决算知识培训和辅导。设立预算专家咨询机构，帮助人大代表解决在预算审议过程中碰到的实际难题，切实提高社会公众的预算信息解读能力、分析能力、表达能力及监督能力。

2.强化长远规划。对在校大学生，采取选修公共财政预决算课程和社会实践教育等形式，提高大学生对政府预决算的监督水平。对初中、高中学生，采取设立预算教育实践基地等方式，提升预算意识，普及预算知识，进而推动全社会提高预算水平。

3.注重预算编制通俗性。政府部门要对预算进行精心设计，不断增强全口径预算编制、预算执行的透明度，注重预算细化。参照香港等地在每年的财政预算中配大量的插图、表格和漫画等方式，用一些生动活泼的语言、通俗易懂的图片和视频为代表和公众进行介绍，使公众了解起来方便轻松，激发参与者的兴趣。

（四）注重扩大参与面，开拓参与新渠道

1.进一步扩大预算恳谈参与度。注重参与人员的广泛性和代表性，精选预算恳谈项目，让利益相关方、受益群体、受损群体、专家、社会组织等各方充分参与。逐步扩大非政府组织参加人数，吸引网民、外来人口、中介机构、社会团体、行业协会等自愿报名参加，保障公众有序政治参与。通过组织推选、定向邀请、媒体公告、自荐，选择专业性、代表性较强的专家型人才参加。积极借助“外脑”，发挥审计、发改、监察等部门作用，充实财经工委议事委员会力量，各县级市适时成立预算工作委员会，加强预算审查监督力量。

2.进一步拓展预算恳谈渠道。积极创新听证会、民主恳谈会、预算征询会等载体，注重代表和公众恳谈实效。借助报纸、网络、宣传栏、电视、调查问卷等方式，充分了解民意并及时反馈信息。

3.进一步完善公众网络参与。网络特有的开放性、匿名性、便捷性等特点，逐渐成为公众参与预决算监督的新载体。不断建立健全政府预算信息平台，公众通过政府门户网站公开的预算信息，实质性地参与预算编制、审议、执行等全过程监督。通过设立热线电话、完善网上实时评价和互动交流等方式，及时回应公众关切，形成监督合力。

（作者单位： 浙江省温岭市人大常委会）