开启全口径预算决算审查和监督的新路径

财政信息是政府活动的一面镜子，政府在履职过程中的一举一动都可以通过财政信息反映出来。公开透明是公共财政的本质要求，政府财政来源于纳税人的税收，纳税人的钱有多少？花到哪里去了？纳税人理所当然应该享有知情权、参与权、决策权和监督权。因此，财政信息公开，既具有法定意义上的制度规范，是“仆人”将要做的事情和做事的结果向“主人”汇报；同时也是财政民主的要求。财政信息公开的目的就是要让公众参与进来，问一问“这钱该不该花”“这钱花得怎么样”以及“花钱中还存在哪些问题”？这是前后连贯、紧密联系的三个不同的阶段，分别由预算、决算和审计来完成。

党的十报告明确指出：“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”[1]其中一项重要的举措就是加强对政府全口径预算决算的审查和监督。预算决算的审查和监督离不开财政信息的对称，而财政信息的对称，公开是前提，不公开就无法审查和监督。公开的目的是为了更好地监督，如果只公开而不监督或者公开之后无法监督就失去了公开的意义，这是问题的一方面；但还有另一方面，就是如何进行有效的监督。如果监督只是“例行公事”而无实质性的“触动”，如果监督只是“发现病情”而不“对症施治”，那么这样的监督也就发挥不了应有的作用。所以，财政信息公开不能仅限于预算，或止于决算，要直面审计出来的问题，以及对问题的整治。在这方面，温岭市人大以专题询问直击审计问题，开启了全口径预算决算审查和监督的新路径。

一、财政信息对称的意蕴

2008年5月1日，国务院颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，将“财政预算、决算报告”和“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为重点公开的政府信息。但要做好政府财政信息的公开并非易事，这涉及公开的范围、内容、程度和方式。尽管在制度建设和行政措施上，上有国务院和财政部行政法规的推动，下有学界的讨论、公众的热议，再加上媒体的报导、曝光所共同形成的社会舆论压力，中国的财政信息公开有了一定的进步，但是与财政监督的要求和公众的期望还有一定的距离。存在的症结有以下几个方面：（1）“雾里看花”，看不懂不知所云，在公众所关注的财政支出方面，都只笼统地公布了使用的方向，而无法看到其具体的用途，更无法知道为什么需要这么多钱；（2）不够细化，预算的科目大致上可分为类、款、项、目、节五个层次，而目前政府披露的财政信息通常只反映到“类”或“款”，“款”以下的具体信息基本上不公开，这也是公众看不懂预算的一个重要原因；（3）“选择性公开”，只公布部分对自己有利的信息和数字，而隐瞒对自己不利的数字和信息，或强调一些信息而遮蔽另一些信息。

下面我们可以从“蛋糕”的几种分法中理解财政信息对称的重要性。在一个由家长和众多子女组成的大家庭中，共同面对一块“蛋糕”的切割，大致来说有以下几种切法：（1）由家长切割；（2）从全体成员中推选代表切割；（3）每次随机抽选代表切割；（4）轮流切割。在由家长切割中，我们假设家长不参加“蛋糕”的分配，且是慈善和公正的；在其余的切割中，再假设让别人先挑而切割者拣最后的一块。可以预见，以上无论哪一种切法，其结果都一样——一定是均分“蛋糕”。因为在“蛋糕”大小一目了然且众目睽睽之下，谁也不能利用“操刀”之便为自己多占一点“便宜”。

通过以上的分析可以看到：采用第一种方法也未尝不可，但这要建立在严格的假设前提的基础之上。由政府（家长）“操刀”，在理想的阿罗—德布鲁模型中，慈善国家掌握全部信息，再分配问题是通过第二福利法则解决的。即：每一种具有帕累托效率的资源配置都可以通过市场这只“看不见的手”来实现，而对市场机制无法实现的某些“外部性”产品，则由政府预算这只“看得见的手”来进行再分配。但问题在于政府不可能掌握全部信息，更主要的还在于尽管可能结果是一样的，但其由谁来“操刀”的意义是完全两样的，由政府（家长）切割可以理解为是一种“集权”或“专制”的方法，而其余的切割则可以理解为是一种“民主”的方法。

“信息是民主的货币”，信息在政府和公众之间的自由流动是公众参与的基础。财政安排实际上是一个公共资源的供给如何符合需求的过程。以下两种状况与信息不对称密切相关：其一，制定者不清楚真实的需求是什么？其二，公众不知道资源的供给有多少？在第一种情景下，会带来财政投入的低效和资源的错配；在第二种情景下，会造成“恩赐”心理，人们得到一点点就会感激涕零，在没有得到之前则会拉关系找门道，“跑部钱进”，千方百计地争钱要物，这无疑为“设租”和“寻租”创造了条件。因此，加强对政府全口径预算决算的审查和监督，财政信息首先要对称。

二、温岭市财政信息公开的路线图

（一）细化预算

2005年，温岭市新河镇的参与式预算首先是从细化预算着手的。在当年人代会审查批准年度预算时，将全年1.07亿元财政预算支出方面的19项内容分别予以分解细化，具体说明用在哪里、需要多少，使与会代表们对资金的使用一目了然。经过人大代表的恳谈讨论、质询、与政府的互动对话，共提出了缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈会后，镇政府与人大主席团、预算审查小组召开联席会议共同商议人大代表提出的问题，共有9个项目作了重新调整，增减的资金合计237万元。镇政府据此修改了政府预算报告，并在第二天的人代会上获得通过。

（二）预、决算信息网上公开

2008年，温岭市箬横镇开始将预算草案报告和初审意见在网上向公众公布，向社会公开征询修改意见。镇人大主席团、预算审查小组和镇政府将所有意见和建议收集上来后，共同召开联席会议讨论，对原来的预算草案作了20多处的修改。

2009年温岭市人大常委会首次在温岭人大网上公布建设规划局、人口和计划生育局、科学技术局、教育局、交通局、卫生局、水利局、农业林业局等8个部门的预算；2010年扩大到20个市级部门，16个镇（街道）预算全部公开； 2011年进一步扩大到27个市级部门。

2012年全市35个部门预算总额36.34亿元，16个镇（街道）预算总额24.37亿元，全部在网上公开，并在原有的基础上又有了新的提高：（1）每个部门都公开了收支预算总表、预算支出核定表；（2）公开的预算全部为全口径预算，包括部门下属单位的预算；（3）附有部门概况说明，包括部门的主要职责、人员构成、部门预算组成及预算管理形式以及2012年的主要工作安排等；（4） “三公”经费单独列出分项在网上晒出。在公开的信息中：公务接待费、因公出国境费，既有本年度的预算数，也有上年度的实际执行数；公务用车购置及运行费，既有2012年计划购置车辆数及费用，也有现有车辆数、核编车辆数等。

2013年首次实现全市71个市级部门预算单位及下属单位，总预算、部门预算、镇（街）预算和“三公”经费全部公开。备受当地群众关注的温岭经济开发区管委会、工业园区管委会、铁路新区管委会、城市新区建设办公室、旧城改造建设办公室等5个市政府直属区块或指挥部，也首次单独编制预算账本并“晒”在公众面前，主动接受监督。同时还公开了2012年的部门决算，以明细表的形式详述年度决算的来龙去脉。

预、决算信息网上的公开，大大缩短了政府与公众之间的时空距离，现代网络技术使得更大范围的公众参与成为可能，使得政府与公众之间的沟通更为便捷。如今，只要轻点鼠标登录温岭阳光工程网、市政府门户网、温岭人大网、温岭参与式预算网及各部门网站，各部门、镇（街道）的预、决算及“三公”经费账本就能看个一清二楚。

（三）预算信息报纸上公开

2010年温岭市首次在《温岭日报》上全文刊登建设规划局部门预算，公布之后有市民打电话反映：旧城拆建办一项，基本支出项应该为18.54万元，而不是上面标出的18.55万元，尽管只有100元钱的差错，但还是被细心的市民发现，这充分说明了公众对预算的关注程度。2013年，《温岭日报》又整版全文刊登了科技局、农林局、教育局及下属单位全年的预算和“三公”经费。

《温岭日报》作为地方党报，在当地具有较强的传播力和影响力。在报纸上公开预算，可以让一些平时不接触网络的群众也能看到预算，可以用来满足不同层次、不同群体百姓的需求，让老百姓通过不同渠道知晓预算，关注预算，进而监督预算。

（四）公开邀请

从2010年开始，温岭市人大常委会每年都在本市各大主流媒体上《关于公开邀请公民参加部门预算民主恳谈的公告》，热忱欢迎社会各界中对政府预算感兴趣、关心财政预算安排的公民，踊跃报名参加每年在人代会之前由温岭市人大常委会召开的部门预算民主恳谈，表达意见建议，反映利益诉求。公告还同时表示，报名参加的组织和个人，将纳入市人大常委会参与式预算监督人才库，今后共同参与部门预算跟踪监督。2010年共有18人报名参加了恳谈，其中包括4名“新温岭人”。

2012年7月2日，温岭市召开十五届人大常委会第三次会议审议2011年度决算，为扩大公民有序政治参与，推进财政审查监督公开化，市人大常委会首次尝试邀请公民旁听决算审查，最终有5名来自不同行业的市民旁听了这次会议。

（五）参与式决算

“2013年8月20日上午，温岭市坞根镇政府会议室内，50余名与会者人手一份‘坞根镇2013年上半年财政收支预算执行情况’，轮番向该镇干部发问。这是温岭市首次实行参与式决算，由市、镇两级人大代表和群众代表共同对政府预算执行情况进行监督。”[2]为了对预算执行情况进行细化、公开、调整和评估，坞根镇专门成立了由镇人大主席团和镇人大代表13人组成的预算审查监督委员会，负责对预算执行情况进行全程监督，对预算调整进行审核，对项目绩效进行评估。抓好细化核算、执行公开、预算调整和绩效评估四个环节，每季度将决算情况在代表工作站、政府网站进行公开，接受人大代表和选民的监督。对一般经费预算在款级科目内进行调剂，由镇长办公会议研究同意，报人代会备案。对重点项目预算调整比例在20%以内（或总额在300万元以内）的，由预算审查监督委员会审核；调整比例在20%及以上（或总额在300万元及以上）的，编制预算调整方案，说明预算调整原因、项目和数额等，提交镇人代会审查、批准。

预算是对未来事情的部署和安排，决算则是对预算执行情况的总结。预算的有效性最终体现在决算中，预算是一回事，有没有按预算执行又是另一回事。如果说参与式预算是对“钱花在哪里”进行审查、监督，那么参与式决算则是对“如何更好地花钱”进行审查、监督。

三、专题询问直击审计问题

社保资金运营和使用效益不高、“三公”经费和行政开支居高不下、部门专项经费结余较多，等等，这些被审计机关查明的财政管理问题，一直为公众所诟病，但同时又存在着“年年老面孔老问题”“审计是一回事整改又是另一回事”“年年体检从不治病”的“两张皮”现象。如何医治这些“顽疾”？温岭市人大常委会在2012年7月2日召开的十五届人大常委会第三次会议上首开先河，采用专题询问这一方式，对审计披露出来的问题深挖细究，力促审计整改落实。

（一）社保基金的保值增值问题

在审计工作报告里面提到，社会保障资金运营和使用效益不高：一是活期存款较大；二是部分基金存款未执行国家规定优惠利率，少收利息合计105.98万元。请问人力社保和财政部门，如何做好社保基金保值增值工作？

面对以上质询，市人力资源和社会保障局局长作了如下回应：优惠利率未执行到位，主要是部门之间协调不及时、金融部门执行政策不及时所致，2012年起肯定不会再出现这个问题。关于社保基金如何保值增值问题，本局将会同财政部门制订方案，进一步健全社保基金征收、管理、使用制度，确保保值增值。市财政局局长作答：“现在社保基金结余收益率跟不上物价上涨水平，确实需要在法律、政策允许的范围内寻求一些办法。我们将积极会同相关部门进行认真研究，出台一些具体的措施，譬如每年做一个理财方案，与金融部门进行谈判、协商，探索开展利息招投标等，确保依法、规范地加强社保基金保值增值工作，实现基金收益最大化。”

（二）“三公”经费占公用经费支出比重过高问题

审计中发现：温岭市农办2009和2010年，会议、招待、考察和车辆四项经费占公用经费支出的比重分别为50.81%和43.56%，比重这么大，原因是什么？下一步有什么打算？

对此，市农办主任解释：农办只有一个财政账户，挂在农办的还有两个事业单位、三个临时机构，它们所产生的一切费用都发生在这个账户上。另外，近年来温岭市新农村建设取得显著成绩，作为示范点，承担上级的现场会多、接待多，相应的支出也多。今后将进一步落实整改措施，健全完善会议、招待、车辆管理等各方面的制度，特别是会议接待的审批制度，规范控制四项经费的支出。

市教育局及下属单位中少数单位存在公务接待费用偏高现象，如大溪镇中心小学为51.8572万元，新河中学为83.2339万元。请问这些费用主要用于什么项目开支？在教育经费相对紧张的状况下，教育局在抓好下属学校的“三公”经费管理上有无具体的措施？

市教育局局长坦陈：教育部门确实存在对“三公”经费监管不够到位、制度执行不够到位等问题。新河中学作为省级重点中学，校际交往、接待各级领导和专家检查指导等人员和批次相对较多，相应接待费也较多。大溪中心小学主要是由中心小学本部及下属13所农村完全小学组成，51.8572万元的接待费中，潘郎小学开支最大，达到23.39万元，主要是潘郎小学当年升格和校舍整体搬迁前期相关开支。下一步将加强财经纪律和党纪政纪宣传教育，严格“三公”经费预算管理和制度落实。

（三）项目支出执行率低问题

审计工作报告中还反映到海洋与渔业局2011年末部门专项经费结余4182万元，结余额较大，该局2011年项目支出执行率仅为57.08%，特别是一些省补资金，当年该使用的没有充分使用。项目支出执行率偏低，年末结余资金较大，直接影响了财政资金效益的发挥。

针对这个问题，海洋与渔业局局长回答：海洋与渔业局的资金有一大块是省补资金，省局对涉渔项目的补助一般都在每年6～7月（伏季休渔期）下达，因此该局很难在年初预算安排时准确预测，这是造成一些项目支出执行率不高的主要原因。另外，好多项目要待验收合格后方可拨付，项目支出具有一定的滞后性。

在长达三个半小时的时间里，16位市人大常委会组成人员共抛出了18个问题，个个直击要害，触及财政管理“症结”。到会应询的单位主要负责人直面问题，认真作答，并就下阶段整改措施进行诚恳表态。询问会后，市政府立即召开了会议，部署落实整改意见。应询的7个部门都制订了限时整改的书面承诺，并及时递交至温岭市人大常委会。

（四）整改实效

专题询问不能仅止于“问”，询问结束并不意味着解决问题的结束，还要后续盯牢跟进，确保善始善终。 自2012年首次结合审计工作报告开展专题询问后，浙江省温岭市政府及时召开市长办公会议，专题研究人大常委会审议意见和专题询问事项整改落实，部署整改任务。各被审计单位制订整改方案，及时分解任务，加强制度建设和内部控制。市政府督察室联合纪检监察、审计、财政等部门对审计整改情况进行专项督察，强化约谈和问责机制。

2013年6月27日，温岭市人大常委会再次就审计工作报告中反映的突出问题专题询问政府副市长及部门“一把手”，对 2012年专题询问审计出来的相关问题，市政府明确作答——已得到了有效整改。“市财政局已收回财政周转金账户的2.18亿元闲置资金，提高了资金使用绩效；社保基金五年期存款从零增加到16.8亿元，全年净增收益近1亿元，促进资金效益最大化。教育财务核算分中心建立，教育系统94所公办中小学纳入集中核算，整合利用结余资金9000万元；市教育局2013年下属单位‘三公’经费预算总量控制数从2012年决算数856万元进一步降至420万元，其中接待费从2012年决算数781万元进一步降至350万元。本市自来水厂久拖8年的277户水费清欠工作取得历史性突破，已清理水费248.5万元。市农办采取措施压缩了四项经费支出规模。市海洋渔业局及时做好项目验收与资金拨付工作，共支出2011年末结余项目资金1200多万元。”[3]

四、尾论

财政信息公开不能仅限于预算，或止于决算，更要直面审计出来的问题，以及对问题的整治。全口径预算决算的审查和监督是一个“系统工程”，预算、决算和审计，样样都不能少。其中，预算是起点，决算是结果，审计是“诊断”。在这个“系统工程”中，审计是严肃财经纪律、规范公共财政运作的重要一环，其目的在于查错纠错，但事实上“只查不纠”的现象仍大量存在，更多的可能只是“问诊把脉”，至于是否“对症施治”就少有人再去“追问”，于是“病灶”未除，且年年复发。让审计“体检单”发挥应有的作用，让审查和监督真正落实到位，需要更多一些“手段”，在这方面质询与问责有了用武之地。

人大开展专题询问，其“形”在于问，其“质”在于依法监督，支持政府解决问题、改进工作。温岭市人大常委会围绕审计工作报告开展专题询问，其意义在于将查错和纠错“捆绑”在一起，是人大强化财政审查和监督职能的新探索。专题询问可以理解为是一种问责，人大作为监督链条中的重要一环，问责是其“分内”的事情；专题询问行使的是一种质询权，通过质询发力有利于将整改措施落实到位，有利于财政行为的约束和结构优化的提升。

注释：

[1]：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载《十报告辅导读本》，人民出版社2012年11月第1版，第26页。

[2]翁浩浩、周旻澍、吴敏力：《怎么花的钱，和百姓说清楚——温岭试行群众参与式决算》，载《浙江日报》2013年9月4日。

[3]赵棠：《审计之后，每一笔钱都追问到底：浙江省温岭市人大常委会连续两年以专题询问“助力”审计整改见实效》，载《检察日报》2013年8月5日。

（作者单位：浙江省台州市路桥区委党校）