浅析晚清至民国时期成都市公共卫生事业的发展

作者简介：杨洪永 （1989—），男，汉族，籍贯：山东日照，学历：硕士研究生，单位：四川大学历史文化学院，研究方向：中国近现代史。

摘要：成都是典型的传统内陆中心城市，其城市发展较少受到西方现代因素的影响，在面对城市发展所带来的日益繁杂的城市公共卫生问题时，政府不断加强政府行政力量，逐渐向民间渗透城市管理权力。本文从城市公共卫生事业着手，考察了成都市公共卫生事业不断发展、城市管理不断进步的事实及其发展过程中存在的问题。

关键词：成都；公共卫生；城市管理

一、成都市公共卫生事业发展概况

成都的公共卫生，清末之前官府没有专门设置政府机构进行管理，此时的城市街道、公共场所等的公共卫生以及相应的环卫公共设施的设置，都是由民间自己组织举办。清光绪二十七年（1901年），成都部分“新政”学士留学归蜀，在成都开办学堂，设立卫生专科[1]p1， “自学堂立后，学者始知卫生有学[2]p563。”至此成都市民开始意识到公共卫生之要。第二年新政实施的警察制度建立了卫生警察，警察机构开始将公共卫生纳入管理，并且雇佣清道夫对街道进行清理，从事环卫工作。

民国初期，民间粪街建立行会组织，协调、处理行业内外有关厕所、粪肥经营等事宜。但是由于1917至1920年代的“刘罗巷战”与“刘戴巷战[3]”，使得成都社会经济遭受重创，城市清洁工作中断，市容脏乱。军阀混战后于1921年成立了市政公所，开始注意街道清洁卫生整治，注意街道洒水除尘以及街道公厕粪溺处理。但是后面1932年底成都又发生了刘文辉与刘湘的巷战[4]p285，使得城市重新陷入混乱。

30年代中期，市政府推行提出的以“简单朴素、整齐清洁”为内容的新生活运动[5]。因此为了推行该项运动，市府、省会警察局、新生活运动促进会等组织，进行过一些整顿市容环境卫生的活动。40年代初，市卫生事务所成立，内设环境卫生课，管理全市清洁工作，警务部门负责日常清洁工作的具体实施、督导[1]p2。逐步完善了城市公共卫生的管理。

从总的发展趋势看来，成都城市公共卫生事业经过了从传统向现代的缓慢发展，虽然还存在很多的不足和局限，但是所有这些都为新中国建立后市政管理和城市公共卫生事业的发展奠定了坚实的基础。

二、成都市各项公共卫生事业的运营

1、城市道路清扫和城市垃圾处理

街道是城市重要的组成要素，也是市民共享的重要的公共空间，19世纪中期成都有400余条街道，清末516条[2]p25，明国时期734条。成都各街巷原比较狭窄。商业较盛街道，路面则全用石板，石条敷砌[6]p305。贫穷区的街巷，该处房子空间较狭小，所以生活空间扩展到室外街巷。大多数街道铺有石板，但是有些未铺石板的街道，水沟开在路旁，道路中间为独轮车铺有一溜石板。全城商业和居住区域并不隔离，因此任何地方都是居住区，街上到处都是小孩、鸡禽和猪豕[7]p41。”街道的混乱和卫生状况由此可以想象。

晚清前期，政府对街道没有实施专门的清扫措施，街道上人畜粪便、垃圾等赃物及污水等随处可见。直到1902年，清政府设立警察机构后，警务部门才开始雇佣清洁夫负责城内的卫生打扫和垃圾运处。并且由省会警务部门指定东门外天仙桥一带河边为官设垃圾场[1]p25。

民国初的十余年间，由于军阀混战，打乱了成都警务部门对城市公共卫生管理，导致沿街垃圾成堆，市容脏乱。直到1921年市政公所成立后，才开始逐渐整治街面清洁。1926年，市政公所颁布了《成都市民街面清洁规则》，规定居民除自扫门前街道外，还有责任整掏房檐石阶下污水沟和劝告行人不抛赃物。1928年还增加了兽力车车夫带撮箕扫帚随车打扫畜便[1]p7。这些都使得街区街道卫生得到改观。

成都城内开凿有大沟小渠，各街皆有阴沟以排水入河。每年清明节各街土地会于打清蘸时淘沟。民国时淘沟由官府主办，至四十年代后期，淘沟有类具文，致使沟渠滞塞，每遇大雨，低洼之地多成泽国[6]p453。传统城市公共卫生事业主要依靠民间自身力量管理，依靠各街土地会组织和各街捐赠所得的经费支持，能够及时的清理阴沟等，使得城市公共卫生得到有效的管理。相对民国政府权利渗透到街头公共卫生管理之后，由于街道众多，政府财政有限以及政府人员不足，加之办事效率低下，使得阴沟等不能及时清理，反而治理效果不如民间自理。

但是直到40年代初，运输垃圾的工具仍然是鸡公车，由于该车运力不足，导致城市垃圾不能日产日清，造成了城市各巷街角、河塘边空地及城墙边垃圾成堆的状况。从清末到民国，国家政权都加强对城市垃圾的处理，但是囿于行政权利和能力，使得垃圾处理效果不甚令人满意。

2、城市公厕及城市粪溺处理

成都有三多是众所周知的，“闲人多，茶馆多，厕所多[7]”。成都居民家庭多用马桶作厕。公厕往往沿街夹于店铺之间修造。据成都市政府卫生事务所民国32年（1943年）1月至6月的调查可知，当时成都公共厕所为531所[8]。但是大多数厕所非常简陋，以竹篱笆茅草等为建筑材料，并且全是旱厕，蛆虫遍布，蚊虫聚集，脏臭不堪。抗战后，政府对于成都公共卫生引起重视，设置了成都市卫生事务所。市卫所对全市所有公厕进行了调查，再加以编号、备案并发统一卫生执照，对其统一 。并制定了《成都市厕所管理规则》，对厕所的卫生、消毒作了详细规定[9]。通过这一系列整治，成都公厕卫生条件得到了很大改观。

清末至民国时期，城区粪溺主要依靠粪肥业的粪商和郊县农民运除。粪商自己占有厕所或者向厕所业主佃包粪便。他们雇用粪夫用捅或车把粪便运至城外各私有储粪坑贮存，卖给远道来的粪商或农民运至农村。粪溺俗称“黄货”，在成都历来作为商品进行贸易。粪便市场在清朝末年已经形成，设在省城四城门外和府河沿岸的尿水码头的粪便市场为全市最大的粪便市场。北门一带储粪坑集中地为全市最大的粪便市场。农民购粪后，通过水、陆两条渠道运走。陆路运输主要为近郊农民。成都由于水路通畅，运输成本低，运量大，故百里外青神、眉山等地农民也有到成都购粪的[1]p57-58。城市粪溺能够被垄断转销到城市周边的农村，当做肥田沃地的商品挣得利润，而附近农民也乐得使用这些物美价廉的肥料。使得城市粪溺问题得到妥善解决。

3、城市饮水卫生

成都由于水源充沛，城市内部有多条河流经过，因此成都大部分人吃的不是井水就是河水。没有井的成都住家，大都是论月向挑河水卖的人包水，以当时的币值，离河近的城圈周遭的人家，包一月每担河水大概只需块把钱，离河较远的也不过两元钱，通常一家用两担水，每家人买水的支出不过四五块钱，大致只比用自来水的支出稍微贵一点[10]p257。

1909年，四川劝业道周善培倡导并在成都创办宫商合办的利民自来水公司。在南门外万里桥下水深处高架水简车，引水越过城墙，用管道输至盐道街、学道街、总府街、商业场等六处蓄水池，再由人力挑水或板车拉水出售[11]p54。

民国30年代，成都市长决定要在青羊宫百花潭上游，送仙桥侧建立水厂，该厂于民国34年完工，于民国35年输水投产，日供水量为0.02万立方米，以当时成都市人口计算，能吃上自来水的人只有2.64万人，绝大多数市民只能长期饮用井水或者河水[11]p55。虽然此时自来水厂的出现不能惠及大部市民，但是它的出现代表了现代城市发展的饮水趋势，由于现代卫生观念的传入和人们对卫生安全的重视，开始意识到直接饮用露天河水存在的巨大卫生隐患。但是直到1946年，成都市才成立了真正意义上的自来水公司。市内一些地点开始建立自来水桩售水，由担水人送往附近用户[12]p297。但是使用自来水的人还是很少，大部分人仍然使用河水和井水。

三、成都市公共卫生事业的管理及评价

清末以前城市公共卫生清理属于民间自理，政府没有设置专门机构进行管理。直到1902年，清末新政设立警察总局，开始对公共卫生进行管理。1905年，总局下设卫生科，负责管理省城卫生事务。1908年卫生科更名第四课，设卫生警察，稽查省城清洁，雇清道夫负责清除垃圾脏物。

民国初期，虽然警务部仍设卫生科管理清洁卫生，但是由于军阀连年混战，致使公共卫生事业无人管理。直到1922年，设立市政公所，负责清洁卫生事务。1930年8月，市政府设立公共卫生事务所，省城清洁卫生工作移其管理，次年，改公共卫生事务所撤销，清洁卫生工作又移交社会局第三科，至40年代清洁队重归警务部门管理。到1941年春，成都市卫生事务所再次成立，并且一直持续到1950年成都市人民政府卫生局成立时[1]p98-99。

通过观察内陆城市成都公共卫生事业的发展状况，我们能够发现成都公共卫生事业发展的动力主要来自自身城市发展面临的现实问题。城市的不断发展导致人口的增加和城市面积的不断扩展，必然会带来日益严峻的城市卫生问题。面对如此问题，政府不断进行部门调整和政策调适，同时也不断充实和扩大政府卫生行政权力，使得国家政治权利逐步介入公共卫生领域。将清末的民间自理逐步纳入政府控制之下。这表明政府职能的不断完善和政府权利的不断扩展，及政府对城市管理的不断深化，这些都是与城市不断发展，城市化水平不断提高相依的。但是我们也应该看到，政府虽然在努力扩张自己的行政施政范围，但是其施政效果却囿于财政物力、人力的局限，并不能很好的对城市公共卫生事业进行有效的经营。包括民国政府管理机构的不断调整，都说明城市公共卫生事业的发展对于政府来说是一项新的挑战，政府如何有效的组织人力、物力去管理日益发展的城市，即使是面对战争的威胁，也能迅速的调整行政对策，这无疑是一项艰巨而又至关重要的任务。（作者单位：四川大学历史文化学院）

参考文献

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[12]许蓉生.水与成都：成都城市水文化[M].四川出版集团.2006