制定政策切忌周而复始

到现在，中国改革的时间，已经比计划经济持续的时间长了。我们国家用20年实行计划，但改这个计划经济，从78年到现在已经30多年。按照现在的话说，希望在重要领域、关键环节到2020年取得卓越成绩。这里有个问题是，为什么那么难改？

在我看来，如今2.3亿人口不在户籍所在地，是改革开放30年最重要的成果。这一流动带来许多问题。比如，我最近在上海访问了一些进入上海的农民，他们中间有三年没回家，五年不回家，七年不回家，一家老小全呆在上海。那么，老家房屋的宅基地能不能盘活它？

从常识看，这个问题很好解决。你在外地不踏实就留着；如果站住脚，就可以盘掉。但在我们国家，这么简单的事情需要算两个关键账。第一，1998年《土地管理法》修订要求农村集体土地不得转让、出让、出租用于非农建设，这个条件让好多转让不能成功。第二，1999年，国务院办公厅文件指出，农村村民的宅基地和上边的房屋不得转给本村以外；到2008年住建部发了城乡房屋登记条例，里头规定，如果农民的房屋转给他人，非组织成员不予以办理，不可以登记，不可以过户。

这两条就把很多资源再组织再利用的机会卡住了。但中国实际的农村生活一直有房屋流转的习俗，而过去的法律也没有禁止。再往前追，又涉及社会主义改造的问题。因为宅基地是生活资料，它不是生产资料，不需要公有化，所以初级社会主义的示范章程和高级社会主义示范章程，都没有说宅基地是集体财产的组成部分。按照习俗上，是可以买卖的。但是，后来一纸文件规定了生产队所有的土地包括耕地、森林、自留地、宅基地都是集体财产，不得买卖、租赁、转让。在阶段，农民的房屋又是可以买卖的。当时一条规定显示，农民的房屋是农民的私有财产，可以买卖、租赁、转让、赠送和继承。还有一句写：如果买卖，要请中间人议价，签合同，成交。

这样，我们就形成了房和地分开的政策：房子可以买卖，地是集体的不能买卖。所以，到各地去看房屋买卖，只能签房屋使用权，而没有土地证。实际上，今天所谓的小产权房，也是这回事。而这么一套习俗到了改革当中才有明确性、否定性、禁止性的法令出台。这件事情提醒我们，改革可要进行斟酌，到底什么叫改革，不能把任何变动都叫改革。

我们国家很有意思。一般来说，改前必须进行谨慎的实验，但当年否定性条例加进去的时候，却没有经验支持。这些问题促使我们要好好思考改革本身当中的一些学问。

比如，国务院制定了一个条例，允许土地依照法律转让。但是，只有城镇的土地转让条例出台，农村的没有出台。隔了十年后，出台《土地管理法》修订版，指出农民集体土地不得转让、出租、买卖用于非农建设。这个事情现在倒过来看，我就不断反省，98年我们干嘛了，修订的时候为什么不发表意见。这条法一写，农村土地没法转让。有人说，允许农民土地买卖将导致流离失所，但至今从没有发生这种情况。

我们都知道，市场在资源配置当中起决定性作用。但是，如果你要市场起作用，权利就要划分清楚，这也是下一个30年关键部位的改革。

有一次，我碰到一个农民，他到新疆落地，但老家还有169平方米的宅基地一直闲着。后来，重庆搞地票制度，拿到地票就可以在市场上交易，其中50%归农民，15%归集体生产队，让生产队帮助做服务工作。可是，这个体制在讨论的时候就碰到《土地管理法》，要求农民宅基地不能用于非农建设。在这种情况下，到底违不违法？到底是在先行先试去做，还是它有普遍意义？所有大城市周围的农民，都可以享受这个政策，都可以盘活老家物业，当然是以自愿为前提。

在我看来，1998年《土地管理法》跟1988年的宪法修正案相冲突。法学家们讲要完善法制体系，就一定要有宪法审查机制。现在很多部门通过的法律它跟宪法原则之间冲突，你再改就要冒犯法律或者违法违纪违规的风险，社会资源配置就碰到了问题。

城市化不是只在中国发生。怎么解决，最普遍的经验就是保护财产权，包括使用、收益、转让，这是基本的经济制度。要把这条制度落实下来，而不要来来回回地改。只有这样，我们才不会把一代又一代的精力浪费掉。