湖南省农信社改革模式选择与路径探讨

【摘要】自2004年8月湖南省被确定为第二批深化农村信用社改革试点省份以来，湖南省有关部门积极推进改革有关工作，全省农村信用社改革工作取得阶段性成果。下一步，要进一步推进农信社内部管理体制的改革，优化服务方式，探索省联社管理新模式，充分发挥农信社支农作用。

【关键词】农村信用社 省联社 改革

一、湖南省农信社改革进展及成效

（一）新的监督管理体制基本形成

2005年5月，由省内121家农信社入股成立湖南省农村信用社联合社（以下简称“省联社”），并在全省14个市（州）设立了办事处。省联社受省人民政府委托对全省农信社履行管理、指导、协调和服务职能。具体体现在三方面：一是指导农信社建章立制，加强内部管理；二是积极协调有关部门，加大对农信社的政策支持力度，减免相关税费，特别是协调地方政府采取有效措施，帮助农信社清收处置不良资产；三是加强支付、结算、汇兑等电子网络建设，提高农信社金融服务效率。

（二）产权制度改革取得较大进展

2004年以来，湖南省农信社积极开展清产核资、增资扩股，顺利完成第一阶段产权组织形式改革。特别是在2012年，湖南省政府印发了《关于进一步深化农村信用社改革的指导意见》，大力推进股份制产权改革，农村商业银行组建步伐加快。截至2012年末，湖南省共有99家统一县级法人农信社，农村合作银行4家，农村商业银行18家，农信社分散弱小、功能薄弱的局面得到实质性改变。全省农信社逐步完善“三会一层”议事规则和决策程序，提高了决策的科学性和透明度。农信社股权改造力度进一步加大，全省65家县级行社已全部取消资格股，资格股比重下降到16.5%，比2009年末降低了近40个百分点。

（三）经营状况持续改善

一是业务规模迅速扩大。2012年末，全省农信社（含农村商业银行、农村合作银行）各项存、贷款余额分别为3858亿元和2239亿元，分别比2004年末增长4.14倍、4.05倍。二是资产质量显著提高。2012年末，全省农村合作金融机构不良贷款率比2004年末下降20多个百分点。三是经营效益大幅提升。2012年末，全年实现各项收入、经营利润同比分别增长20.6%、35.9%。

（四）支农力度稳步增强

2012年末，全省农信社农贷比例由2004年的59%上升至79.3%；农信社涉农贷款余额达1921.5亿元，是2004年末的5.2倍，农信社支农主力军作用得到充分发挥。

二、以“完善法人治理结构、保持农信社法人地位的稳定性、保证三农支持力度”为原则进一步推进农信社改革

（一）股份制是农信社改革的一种形式，但不是唯一形式

1.农信社、农村合作银行和农村商业银行三种产权改革模式各有利弊。一是在产权结构设置上，农村商业银行优于农村合作银行和农信社。农村商业银行股权全为投资股，股份可转让但不能抽回，在一定程度上可以保证发起人股份的稳定，股东参与管理的意愿较强。二是法人治理结构上，农村商业银行同样优于农村合作银行和农信社，“三会一层”的职能作用能较大程度发挥。三是服务三农力度上，农信社和农村合作银行优于农村商业银行。农信社对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50%，其贷款也优先满足种养业和农户生产资金需要。农村合作银行服务对象不局限于农民，还包括城镇居民和个体工商业者，但主要还是体现了服务三农的宗旨。农村商业银行则以股东利益最大化为目标，出于自身发展、满足股东回报等问题考虑，农村商业银行支农力度及持续性将受到制约。

2.将农信社改制为农村商业银行，由此可能带来的不利影响需高度关注。一是金融支农的“空心化”现象可能加剧。农村商业银行将按照商业银行的经营方针、经营理念运作，即一切以股东利润最大化为目标开展经营活动。在目前缺乏有效的支农激励约束机制的情况下，农村商业银行很难在实现股东利益最大化与保证支持三农力度方面找到平衡点，金融支农“空心化”现象可能进一步加剧。二是将经营状况较好的农信社改制为农村商业银行，当地农信社整体发展环境将受到影响。按照目前的改革标准，经营状况好、风险低、治理结构较完善的农信社可以优先改制成农村商业银行。这样一来，辖内留下来的将是条件较差、经营状况欠佳的农信社。这样的制度安排会使农信社两级分化现象更为严重，金融风险更为集中农信社的生存环境将更为困难。

综上所述，实行多种产权模式并存是农信社改革的现实选择。具体选择何种模式，应充分考虑地区发展的差异性、生产力水平的多层次性以及农信社自身的经营状况，因地制宜，稳步推进。要尊重农村信用社的意愿，以市场为导向规范农信社的发展方向，逐渐优化其产权结构。

（二）股份合作制需长期保留，但不是简单维持，而是在原有基础上进行改革完善

由于股份合作制股权分散、入股金额小，使得股东对资本回报要求不高，能够一心一意为三农服务。因此，保留股份合作制是基于现实情况分析的一种客观需要。但保留不是简单的维持，而是要进一步完善其法人治理结构，明晰产权关系，达到“扬服务三农之长，补管理体制之短”的目的。

1.完善管理层产生机制。进一步明晰“三会一层”各自职责，规范议事规则，发挥好理（董）事会、经营高管层、监事会的决策、执行和监督职能作用，形成相互支持、相互协调、相互制约和相互监督的科学决策、民主管理工作机制。同时，为充分发挥监事长的作用，改变监事长较为弱势的现状，可由监事长兼任党委书记，并实行垂直管理。形成理事长、监事长、主任“三驾马车”的决策、执行、监督机制，相互制衡、约束，完善法人治理结构。

2.优化股权结构。一是根据实际情况合理确定资格股和投资股的比例，既要保证农信社合作制方向，又要保证投资股股东的合理投资收益。二是动态扩大入股范围，调整股权结构，广泛吸收农民、个体工商户和其他各类经济组织入股，改善内部人控制问题。三是按照《关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》（国办函[2010]120号）文件要求，在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下，支持民间资本以入股方式参与农信社的改制工作，特别是积极引入民间资本战略投资者，鼓励对经营状况欠佳的农信社进行收购、兼并和战略投资，帮助其改善经营状况，化解经营风险。

3.健全内部管理机制。一是合理安排薪酬考评、分配和问责体系，建立与长期目标相联系的薪酬奖励分配制度，并将年薪的相当部分转成股票期权，防止经营管理的短期行为和道德风险。二是进一步健全完善贷款审批、财务收支、风险控制等内控制度，建立科学完善的决策考评机制，建立内部控制的监督评价机制，加大对违规行为的责任追究力度，有效遏制违规行为的发生。三是加强对不良资产的管理，采取切实有效的办法盘活不良资产，增加营运资金。四是加强内部管理创新，加大科技投入力度，加快农信社信息化建设步伐，提高现代化经营管理水平。

（三）农村合作金融机构应坚定不移的立足县域、服务三农，坚持本土化、小型化发展

农信社不管是维持现有的组织形式，还是进行股份制改造，都应植根于农村，充分发挥其地域优势、网点优势和决策优势，为支持当地经济发展提供全方位的金融服务。主要遵循以下四个原则：

1.职能定位上，明确“三农”服务宗旨，做强不做大。如果农村合作金融机构过于庞大，就可能丧失植根本乡本土，对乡情民情知根知底的优势，其管理的行政化、组织体系的官僚化就会凸现，从而难以实施灵活有效的经营策略，以致脱离三农服务定位。因此，农村合作金融机构必须明确“服务三农”的市场定位，扎根农村，履行支农重任，充分发挥其所具有的人缘地缘、信息、灵活便利等优势，立足本土化、小型化发展，做强而不做大。

2.发展方法上，充分利用外部资源，依托不依靠。农村合作金融机构要积极引进战略投资者，充分利用战略投资者的有利条件，开展全方位、多层次的业务合作和资本联合，通过引资实现引智、引技，引进制度和机制，为建立现代金融企业创造条件。但不能过度依靠战略投资者，否则农村合作金融机构正常经营可能受到战略投资者的影响和干涉，导致农村合作金融机构管理过程中行为扭曲，从而丧失灵活性。

3.政策扶持上，侧重政策引导和环境疏导，扶持不操持。农村金融的发展需要一系列配套扶持政策，但这种扶持应侧重于政策引导和环境疏导，而不是直接干预金融机构的经营管理。

一是建立财税与金融支持机制。适当延长目前农信社所得税免征、营业税减征、涉农贷款损失准备金税前扣除优惠政策适用年限；对农村合作金融机构支农再贷款，涉农商业汇票再贴现等给予特殊优惠政策；进一步加大农村合作金融机构不良资产处置支持力度。二是建立支农激励约束机制。银监部门定期对农村合作金融机构支农情况进行考核评价，并对其跨地域贷款进行一定限制。央行要合理规定农村合作金融机构“三农”贷款最低比例和新增“三农”贷款占比。地方政府要落实财政部印发的县域金融机构涉农贷款增量奖励办法，对于支农贷款占比一直较高的农村合作金融机构，建议以涉农贷款投放总量为基数进行奖励。三是建立业务发展保障机制。支持中央财政资金、住房公积金存入农村合作金融机构；适当授权农村合作金融机构农发行的部分政策性业务，不断拓展农村合作金融机构业务范围。

4.业务服务上，以“服务三农”为中心，定质不定形。由于“三农”需求具有很大的差异性，农村合作金融机构应“量体裁衣”，采取多种方式提高支农水平。如农村合作金融机构要加大信贷营销力度，适时调整信贷结构，在培育自身可持续发展能力的同时，为新农村建设提供长效支撑。同时，要发挥自身优势，创新金融产品，提供包括贷款、承兑、贴现以及综合授信等信贷服务，满足企业多样需求；积极试办外汇业务，支持创汇农业、外资企业等外向型经济发展。

三、探索构建符合省情的省联社管理新框架

（一）我国省联社管理体制改革方案比较

目前，我国省联社改革模式或方案主要有四种：

1.组建省级农村商业银行模式（统一法人模式）。这种模式以北京、上海、天津、重庆为代表。即在原来市农村信用社联合社和各区县、乡镇农信社的基础上，通过引进外部投资者，统一组建一级法人管理模式的农村商业银行，实行总行-分行-分理处的组织形式。这种模式适合在地区经济发达，城乡一体化进程较快，“三农”在整个经济中所占比重相对较小的地区实行。

2.组建省级农村合作银行模式。这种方案以浙江省和广西省为代表。即由各家县联社出资，将省联社整合为一家省级农村合作银行，各家县联社仍保持其独立法人地位。相对于农村商业银行模式，该方案产权形式较低，好操作，对于欠发达地区欠发达社而言比较可行。但是，这种“自下而上”控股体制在实际操作中容易走形，即出资人（县联社）未必能对受资人（省级农村合作银行）履行相应的监督职责，原来省联社与县联社之间的权责倒置现象仍未解决。

3.组建“农商行+农合行（农信社）”混合模式。这种方案以广东为代表。广东省从辖内经济社会发展不平衡的实际情况出发，提出了“一行两制”模式，即将省内处于发达地区，具备成立农村商业银行条件的农信社联合起来，合并组建省级农村商业银行，对于农业比重较大的欠发达地区农信社（农合行），保留其独立法人地位，由省级农村商业银行进行参股或控股。这种模式优点是兼顾了发达地区商业化经营和欠发达地区支持“三农”发展的不同需求，但弊端是合并后的省级农村商业银行可能偏离农村金融市场，同时欠发达地区农信社风险控制能力偏弱和力量整合问题并没有解决。

4.组建控股公司模式。这种方案以宁夏为代表。在原宁夏自治区联社和银川市联社业务合并基础上，吸收国内若干家法人单位和自然人，共同发起设立宁夏黄河农村商业银行。其余19家县联社分别改制成独立的县级农村合作银行，黄河农村商业银行分别进行参股，按股权比例行使相应权利。这种模式可以保持县级农信社的法人地位，而农村商业银行通过资本纽带对农信社进行管理，使得省级农信社对县级联社的控制权具备了经济和法律上的基础。

（二）设计适合省情的湖南省联社管理体制改革方案

对省联社管理体制进行改革，需注意四个问题：一是省联社与县级联社之间存在法人管法人的法律障碍，省联社行政管理色彩过浓；二是辖内农信社对省联社的行业服务需求呼声较高；三是保持县联社法人地位的稳定性，保障农信社服务三农的市场定位；四是符合湖南省农业占比较大、各地经济金融发展不平衡的现实状况。基于上文对我国目前省联社改革模式及方案的比较，可考虑以下两种改革模式：

方案一：将省联社改制为省级金融控股公司。基于我省县级联社较多、基础不一、农业经济占比较大的实际，为更好权衡各方利益，建议尝试采取“自上而下”模式，即在保持县联社法人地位的情况下，广泛吸收社会资本、国有大中型企业以及上市公司资本，对省联社进行股份制改造，走金融控股的路子。省联社在完善自身法人治理结构的基础上，对县级法人机构有差别地进行参股或相对控股，以资本为纽带来管理辖内法人机构。

方案二：将长沙市或长株潭地区农村信用社系统（含已改制的农村商业银行、农村合作银行）重组为长沙市或长株潭农村合作银行（农村商业银行），省联社兼顾给予行业指导与行业服务，保留省联社对其他市（州）农信社系统的行业管理与行业服务职能，发展一段时间后再相机抉择。具体做法是由政府、企业、自然人共同出资组建长沙市或长株潭农村合作银行（农村商业银行），覆盖长沙市或长株潭区域内所有的农村合作金融机构。省内其他地区农村合作金融机构仍保留其独立法人地位，由省联社对其进行行业管理与行业服务。这些地区的农村合作金融机构需努力改善其经营状况，待条件成熟时再有序改革。

作者简介：邓婷（1982-），女，汉族，湖南邵阳人，就职于中国人民银行长沙中心支行金融稳定处，中级经济师，研究方向：金融理论与金融监管。