减排PM2.5的政策组合

2013年1月以来，全国许多城市出现了严重的PM2.5污染（图1、图4），公众对其带来的健康威胁日益关注，要求政府采取有力措施的呼声此起彼伏。如何有效地治理环境污染已成为新政府面临的一大挑战。

在PM2.5高企的1月，一些地方政府采取强迫污染工厂停工、减少公车使用、鼓励少燃放烟花等措施，这些措施可缓解污染，但无法达到长期效果。最近，许多政府部门和专家提出提高油品质量、控制汽车排放等建议，但这些建议未被纳入一个总体定量框架中进行分析。谁也说不清，采取了所有这些措施，城市平均的PM2.5就真能降到30吗？是否还有许多没有想到的因素会加大PM2.5的排放？

我们认为，零敲碎打地推出各种减排政策未必能达到目标，其效果还可能被与之相矛盾的其他行业和财税政策所抵消。PM2.5减排必须要有“顶层设计”，该设计的关键在于建立主要政策和行业发展趋势对PM2.5影响的量化关系。

本研究建立了行业政策与公共政策对PM2.5影响的定量模型，用该模型评估了目前的煤炭、汽车等产业趋势、交通运输规划与PM2.5减排目标的不可兼容性，并在进行定量模拟的基础上，提出为了实现PM2.5减排目标，应该大幅改变目前的政策，并进行一系列重大改革。 现行政策与减排目标不兼容

我们根据绿色和平组织、北京大学和中科院等专家提供的数据估计，中国城市目前PM2.5污染主要来自以下方面：约45%来自于燃煤以及硫化物和氮氧化合物等次生污染，约20%来自于交通运输排放，约20%来自于工业和建筑业（非燃煤）排放，另外约15%来自于其他方面（如生物质燃烧、化肥、农药、抽烟等）（图2、图3）。

如果继续实行目前的能源、交通、环境和相关财税政策，我们估计空气质量不可能在2030年前达标。目前的煤炭消费趋势、汽车保有量增长趋势、地铁和铁路建设的规划，以及现行的环保税费政策都与减排目标相左。

1.煤炭消费增速太快。燃煤排放是PM2.5的第一大来源。但目前对煤炭行业的政策“过于友善”（煤炭资源税、排污费非常低），导致煤炭消费增长多年来一直超预期、超规划，其占总能源消耗的比例从35年前的70%到现在几乎没有下降。即使其年均增长率从过去五年的8%下降到未来十年的4%，中国年煤炭消费量依然会从现在的38亿吨增长到2022年的56亿吨。现有政策难以阻挡煤炭消费的增长步伐。

2.乘用车消费增速太快。汽车尾气排放是PM2.5的第二大来源。过去五年，中国乘用车保有量提高了1.5倍，年均增长20%。在污染严重的北京，每千人乘用车保有量已达190辆，远超新加坡的110辆。基于目前鼓励汽车发展的行业政策（如多数城市不采用汽车牌照拍卖制度，汽油价格低于国际水平），市场普遍预测中国乘用车数量将从目前的9000万辆增加到2030年的3.5亿辆到4亿辆，年均增长8%左右。此外，政府在城镇化战略中强调发展中小城市，但中小城市通常少有密集的公共交通体系（如地铁），这种城镇化战略事实上继续鼓励汽车消费的高速增长。

3.铁路和地铁规划增速太慢。对同一单位运输量，铁路和地铁交通的PM排放量为公路交通排放量的十分之一，发展此类交通本应是控制污染的重要措施。政府目前的规划是，铁路总里程从2011年的9万公里增加到2015年的12万公里，按此趋势到2020年约为14万公里；地铁总长度将从目前的2000公里增加到2020年的7000公里。这些目标虽然看似显著，但实质上对PM2.5减排将是“负贡献”。我们估算得出，这些铁路和地铁的发展规划意味着未来八年内两者运输量的年均增长不足4%，远低于全国交通运输总量6.1%的年均增长，如此一来，乘用车的数量必须保持高达8%的年均增长。

4.对污染排放征收的环境税费太低。目前，与安装减排设备相比，排污费要便宜很多，因此企业更愿意支付排污罚款，而不努力减排。例如，中国对二氧化硫征收的排污费远低于发达国家，甚至不到北欧国家的十分之一，这种政策事实上鼓励了更多的污染。

如上述政策不变，未来10年到20年内，中国煤炭消费可能再增加50%，乘用车数量可能增加300%。假设单位煤耗和单位汽车的排放不变，那么中国的空气质量将进一步恶化80%。即使全力提高能源品质、排放标准、环保技术和燃油效率等，2030年城市总平均PM2.5水平仍将高达45左右，达不到安全水平。也就是说，若想实现PM2.5达标承诺，中国必须在能源消费结构、交通运输结构和财税政策等方面做出重大改变。 PM2.5治理模型

截至目前，政府还未公布中国城市年平均PM2.5水平。本课题为了量化今后减排政策的力度，采用了用PM10值推算、用PM2.5今年一季度值推算、环保部提供的部分城市历史数据推算等五种方法估计了这一数字，得到近年中国城市年平均PM2.5为65微克/立方米。我们使用该值作为中国城市当前PM2.5的基准状况，来计算其与安全标准之间的差距和推算减排所需的政策努力。

环保部已宣布，力争在2030年前，将全国所有城市PM2.5的年均值降至35。我们认为，上述承诺意味着2030年全国城市的总平均PM2.5至少要降到30。这是因为，“每个城市达标”与“全国平均达标”是两个不同的概念，各城市的污染程度明显不同，即使全国均值达标，也会有近一半的城市继续超标。基于2013年一季度的71个城市PM2.5的离散系数（0.42），并假设该系数会下降一半，我们发现要使90%的城市达标，中国总平均PM2.5必须降到30。因此，我们将政府目标“翻译”成“到2030年，将城市总体年平均PM2.5降到30”。

据此，我们构建了“PM2.5治理模型”（图5），该模型建立了煤炭、交通、环保等一系列行业目标和政策与PM2.5之间的量化关系，其主要假设和推演逻辑如下：

步骤一：确定PM2.5治理目标、经济增长目标以及能源弹性系数和交通弹性系数。（1）治理目标：全国城市PM2.5平均浓度于2030年降至30微克/立方米；（2）GDP增速：未来18年的年均增速为6.8%；（3）能源弹性：能源弹性系数为0.5，即未来GDP每增长1%，能源消费量相应增长0.5%；（4）交通弹性：交通运输量弹性系数为0.8，即未来GDP每增长1%，交通运输量相应增长0.8%。

步骤二：根据上述假设得出能源消费量增速和交通运输量增速。能源消费量在2013年至2030年间年均增速应达到3.4%，交通运输量年均增速应达到5.5%。

步骤三：估算排放标准提高和环保科技应用将带来的减排效果，内容包括脱硫、脱硝、提高油品质量、燃油效率以及汽车排放标准等。

步骤四：测算能源结构与交通模式所需变化。我们发现，即使通过提高排放标准和运用环保科技达到了上述（步骤三所述）的减排效果，PM2.5仍无法在2030年达标。要实现目标，能源结构必须发生显著变化（即降低煤炭比重，增加清洁能源比重），交通模式也必须大幅改变（即增加铁路与轨道交通比重，降低公路交通比重）。

步骤五：根据新的能源结构和交通运输结构，测算各类能源、汽车、铁路和地铁等行业的增长，并由此推算出铁路总长度、地铁总长度以及汽车保有量在未来的变化。 降低PM2.5的政策组合

根据多轮的模拟计算，我们提出如下一组可以达到2030年PM2.5减排目标（表1）的政策建议： 1.煤炭消费量须在2016年见顶

在我们建议的各项政策中，最富有挑战性的一项便是控制煤炭消费量。目前，煤炭行业专家多估计煤炭消费未来几年仍将保持每年4%-6%增速，消费见顶年份大约2025年。我们的政策目标要求煤炭消费量在2016年见顶，从2017年开始下降。未来18年，煤炭消费量须年均下降0.8%，累计下降14%。该目标虽然看似难度很大，但只要政府真正下决心改善环境和保护人民健康，切实加大改革力度（如大幅度提高煤炭资源税和排放物收费标准），力排利益干扰，这个目标是完全可实现的。 2.通过煤炭清洁技术，使单位煤耗排放降低约70%

除了煤炭消费量下降，未来18年单位煤耗的空气污染排放也须年均降低6%，到2030年燃烧一吨煤所产生的空气污染比现在要累计降低69%。

脱硫方面，我们建议：（1）将火电厂的脱硫设施安装率提高到100%；（2）通过更严格的立法和监督，保证已安装设施达到95%以上的投运率；（3）改造烟气旁路，将综合脱硫效率大幅度提高到90%。脱硝方面，环保部门应严格执行“十二五”规划所提目标，在未来三年中保证在全国范围内200MW及以上燃煤发电机组全部安装脱硝设施，使大火电厂实际脱硝率达到85%，并争取在之后几年内覆盖所有火电企业。此外，布袋除尘器等技术也应得到推广，该技术可一次性去除燃烧过程中80%以上的一次颗粒物污染。 3.清洁能源占总能源消费比重在2020年达到27%

除了控制煤炭消费量和运用清洁技术，我们提议的另一个重要内容是加速清洁能源的发展。大幅提高该类能源（天然气、风能、核能、水电及太阳能）的增长目标，使其在一次能源消费总量中占比从目前的13%提高到2020年的27%和2030年的46%。

我们根据能源总消费量的增速（年均3.4%）以及煤炭消费量的降幅（年均0.8%）预测了清洁能源在未来18年的增速。我们认为，煤炭占一次能源总消费量的比例应由2011年的68%下降到2030年的32%，而清洁能源的比重则从目前的13%上升到2020年的27% 和2030年的46%。清洁能源未来18年的年均增速应达12%。

基于欧美经验，加上中国最近发现的大量页岩气、煤层气等非常规天然气资源，风电和太阳能稳定性的提高和成本的降低，我们认为清洁能源在2020年达到总能源消费的27%和在2030年达到46%的目标在总体上是可行的。 4.将2030年乘用车保有量控制在2.5亿辆

我们建议的政策组合的另一重要部分是，在今后18年内将交通运输相关的PM2.5排放减少50%。这部分减排可分解到以下几个方面：一是通过控制汽车数量降低公路运输的增长速度；二是通过提高燃油品质和汽车排放标准，将单车排放降低78%；三是将燃油效率提高20%；四是将低污染的铁路和地铁运输增长率保持在年均7.1%。

基于对单车减排、提高燃油效率以及铁路、地铁运输增速的参数设定，今后18年内公路运输的年均增速必须被控制在4%。根据国际经验，假设汽车使用率在未来18年下降22%，4%的公路运输年均增速意味着，到2030年中国乘用车总数必须被控制在2.5亿辆。

还必须指出，除了减少空气污染以外，控制乘用车数量在缓解城市交通拥挤、降低能源消耗方面也有重要的意义。另外，通过建立汽车牌照拍卖制度来控制汽车数量还将为地方政府提供一个重要的财政收入来源。 5.将单位汽车每公里排放降低82%

尽管我们认为政府需要实施有力措施（例如引入汽车牌照拍卖制度）来降低汽车保有量的增长率，但乘用车在2030年达到2.5亿辆的水平，仍然是现在乘用车保有量的2.8倍。汽车总数（包括乘用车、卡车、公交车）估计会在2030年达到2.9亿辆。因此，减少单位汽车的污染排放极为重要，需要很大力度的政策措施。

我们测算通过如下三方面的努力，在今后18年内将单位汽车每公里排放降低82%：第一，实施更严格的油品标准，严格按照燃油“国五”标准执行时间表在2017年完成过渡，北京等城市更应率先试点更高的排放标准；第二，执行第五阶段机动车排放限值，在2022年将全部车辆更换完毕达到“国五”标准；第三，在今后18年中，通过提高汽车发动机的技术和推广电动车、混合动力车等方法将单位里程的油耗降低20%。

基于以上数据，预计到2030年，虽然汽车保有量仍有明显提高，但得益于油品标准和汽车排放标准的提高、燃油效率的提升和22%的汽车利用率（每年单车行驶里程）的降幅，来自道路运输的PM2.5排放将比目前的水平累计减少64%。 6.在八年内将铁路里程提高约60%，地铁总里程提高4倍

我们的减排模型结果是，如果公路运输的年均增速被控制在4%，则铁路、地铁（其中95%为铁路运输）需要以每年7.1%的速度增长，才能满通运输总量年均增长5.5%的要求。假设今后18年中平均铁路运输效率系数为1.2，2013年至2030年铁路总里程需要提高165%。这意味着，铁路总里程需要在2030年达到25.5万公里，年均增长5.5%。到2020年，中国铁路总里程应达到16万公里，比2012年的9.8万公里提高63%，比目前预计的2020年水平（14万公里）高出15%。 要确保PM2.5能够在2030年达标，最高决策者须亲自牵头、协调，乃至迫使有关部门接受大幅调整后的行业目标和相关政策变化。

城市交通方面，对同样运输量，地铁和轻轨比私人汽车的能耗和由此产生的空气污染要低5倍-10倍，因此必须大力发展。目前，政府计划将地铁和轻轨总里程从2012年的2000公里提高到2020年7000公里。我们认为，现行规划中的增长速度太慢，无法满足城市交通中由于乘用车增速受限制所带来的对公共交通的需求增长。 7.其他行业类配套措施

（1）加速淘汰不符合国家排放标准的老旧车辆；（2）在北方城市建设更多的城市集中供暖设施；（3）将新批准的火力发电厂设置在中西部人口密度较小的地区；（4）推广节能汽车和工业建筑业中的节能科技；（5）在建筑业施工中实行更严格的粉尘控制标准；（6）在炼油、交通、化工、建筑、印刷、汽车制造、制鞋以及家具等行业实行VOC监控和削减等；（7）提高绿化水平。 8.相应财税改革

要实现以上提出的大幅度结构调整和增长模式的变化，必须实行一系列更加强硬的改革措施，尤其是财税政策改革。我们建议的财税措施包括：（1）在几年之内将煤炭资源税的税率提高5倍至9倍；（2）将对SO2和NOX等排放物征收的环境税费标准提高1倍至2倍；（3）在主要城市实行汽车牌照拍卖制度，以将乘用车保有量的年增速在几年内降到个位数；（4）将对新能源的财政补贴占财政支出比重提高1倍。

如果我们提出的政策组合能够实现，预计PM2.5的全国城市平均水平将从目前的65微克/立方米逐步下降到2030年的30微克/立方米。根据我们的测算，未来18年的PM2.5减排量可以分解为如下五个方面的贡献：19%来自煤炭消费量削减；42%来自煤炭行业清洁技术；19%来自交通行业减排；11%来自于建筑、工业非燃煤污染的减排；8%来自于其他减排。 对增长、财政和通胀的影响

在本课题的研论过程中，不少官员和学者提出如下问题：这些政策建议是否会严重影响经济增长？政府是否需要花费大量资金来推进这些措施，财政能否负担得起这些开支？实施这些措施是否会导致成本推动性的通货膨胀？

我们的结论是，这些政策能够支持中国GDP在未来18年中保持年均6.8%的增长速度，这与中国经济增长潜力基本吻合。一些行业减速的同时，另一些新兴行业将加速增长，因此经济将面临的主要是结构转变，而非总量增长的减速。对新能源的财政补贴完全可以通过提高资源税和环保收费等来弥补，不会加大财政赤字的压力。另外，由于我们建议的措施对CPI的影响有限，所带来的额外通胀压力只有年均0.1%。 1.政策措施能够支持中国2013年到2030年GDP年均增速6.8%

尽管我们设想未来18年间煤炭消费量将累计下降14%，但污染减排主要依靠能源结构的变化和单位煤耗的减排，能源消费总量还将继续增长。我们预测国内能源消费总量将以年均3.4%的速度增长。按国内能源弹性系数0.5计算，这个增长速度可以支持年均6.8%的GDP增速。从时间序列来看，我们估计GDP增速会从今年的8.2%逐步放缓到2030年的5.5%，这个逐步减速的预期与我们估计的增长潜力逐步减速（由于人口结构变化等因素）过程基本一致。因此，6.8%的GDP年均增长速度可保持就业的基本稳定。

在减少空气污染的同时，经济增长可以不大幅度减速的主要原因是，各种减排措施对经济的影响主要是结构性的，它们抑制了一些行业，同时推动了另一些行业，正负效益相抵，对经济的整体影响有限。另外，如果考虑到PM2.5减排带来的对人民健康的好处、相关医疗成本的下降、劳动生产率的提高，大力治理空气污染对“绿色GDP”的贡献应该是十分正面的。 2.对财政收支和赤字的影响

有人担心，推行我们设想的政策组合是否会加大政府的财政支出和赤字。我们的分析表明，有些政策措施并不需要政府买单，因为企业和消费者会承受这些成本。推动清洁能源的政策确实需要更大力度的政府补贴，但同时，政府在用财税政策治污的过程中，也会得到更多的收入，额外收支相抵，财政赤字不会增加。

中国对清洁能源的财政补贴主要有：风电电价补贴0.21元-0.28元/千瓦时，太阳能电价补贴0.5元/千瓦时，电动汽车每辆平均补贴约10万元（此外还有建设充电站的补贴），对页岩气开采企业的补贴为0.4元/立方米。假设补贴标准不变，根据我们预测的各项清洁能源增速，政府对该类能源的补贴占全部财政支出的比重将从2012年的0.2%左右提高到2015年的0.3%和2017年的0.4%。

与此同时，我们建议的提高煤炭资源税、提高污染收费标准和实行汽车牌照拍卖政策都将增加财政收入。如果在三年内将煤炭资源税税率提高到5%，将SO2和NOX污染收费标准提高1倍，在五大城市实行汽车牌照拍卖制度，这些收入占全部财政支出的比重会从2012年的0.3%上升到2015年的0.9%，收入增幅明显大于同期财政对清洁能源补贴的增幅。因此，我们提出的组合方案不但不会增加财政赤字，还能创造额外财力用于其他“绿色”投资，如建设地铁、植树造林、处理污水等。 3.每年推高CPI增速约0.1个百分点

实施本文建议的几项政策将会增加企业成本。比如，资源税会推高煤炭价格和电价；要求发电企业安装减排设备，也会增加企业生产费用和推高电价；实行“国五”的汽车排放标准则会推高汽车价格。使用CGE（可计算一般均衡）模型对价格上涨影响CPI的程度进行计算，结论是我们建议的政策将累计推高CPI近0.3%。如果在三年内逐步实施上述政策，每年CPI的额外增长约为0.1%，影响十分有限。

最后需要强调的是，要推行我们所设想的政策，肯定会面临多方面的阻力。这些阻力主要不是来自于技术层面，而是来自于许多部门、地区、企业和消费者的既得利益。要确保PM2.5能够在2030年达标，最高决策者须亲自牵头、协调，乃至迫使有关部门接受大幅调整后的行业目标和相关政策变化，只有这样，中国城市百姓才有望在18年后生活在清洁的空气之中。 本文摘自博源基金会支持的《政策要大变，才能将PM2.5降到30》的研究报告，作者马骏为德意志银行大中华区首席经济学家，施娱和佟江桥分别为德意志银行策略组和新能源行业研究员