美国财政悬崖及对我国的影响

近日，关于美国“财政悬崖”的消息遍布各大媒体，根据美国国会预算办公室（CBO）的最新估计，财政悬崖可能拖累2013财年（2012年10月1日至2013年9月30日）美国实际GDP增长约0.5个百分点，将严重冲击美国经济复苏，2013年四季度美国失业率将超过9%。欧债危机还在继续发酵，如果美国又陷入衰退，必定会对东亚生产网络带来更大冲击，中国及其他新兴市场国家的出口将更加乏力。实际上，最新的海关数据已经表现出市场的担忧：2012年11月，我国出口同比仅增长2.9%，远低于1～10月11.6%的出口增长率。且11月我国对美国出口增长-2.6%，是鲜有的负增长，远低于10月的11%。尽管我国11月的宏观数据都表明国内经济企稳，但美国“财政悬崖”及外贸形势的改变还是给我国带来了更多不确定性。对于我国资本市场，上证综指刚刚从1949点的低点“小心”反弹。美国民主、共和两党不断博弈的财政悬崖看似遥远，但其带来的负面消息却足以令投资者“闻风色变”。

“财政悬崖（Fiscal Cliff）”一词并非“横空出世”，过去就曾被用来描述过多种财政问题，而该词近来的流行来自2012年2月，美联储主席本·伯南克在美国众议院住房金融委员会议上指出的“2013年元旦开始的大幅削减政府开支和增加税收将带来财政悬崖”。所谓“财政悬崖”就是指如果美国现有法律不在2012年底前修改，美国2013年将面临大幅税收增加、政府开支减少的局面，由于政府收入增加、支出减少，从而政府财政赤字将缩减约6000亿美元，由于美国政府赤字曲线在图形中呈现急剧下降，宛如一条“绝壁”，因此被称为财政悬崖。有人误认为财政悬崖是说美国庞大债务问题不断累积未来可能使美国坠入悬崖，相反，财政悬崖的到来则能在未来十多年使美国债务问题得到极大缓解，然而缩减财政赤字本质就是实施紧缩的财政政策，在短期将给美国经济来剧烈阵痛。同时，财政悬崖问题与债务上限问题也不尽相同。债务上限问题是由于美国特殊的预算决策机制造成的，但从过往历史来看，一旦赤字超过债务上限，债务授权问题将成为一个独立的进程。

导致财政悬崖的主要原因并非紧缩财政的新法案，而是一系列原有削减税收和增加支出的法案即将到期，包括：

奥巴马总统签署的为延续《布什减税法案》的《2010年税负减免、失业保险再授权和就业创造法案》（Tax Relief Unemployment Insurance Reauthorization and Job Creation Act of 2010）即将到期。

根据《2011年预算控制法案》（Budget Control Act of 2011）全面削减非必要支出。

提高替代性最低税体系（Alternative Minimum Tax，简称AMT）门槛到2000年水平。

延缓医保可持续增长率办法（Medicare Sustainable Growth Rate）生效的措施即将到期，这主要体现在《2012年中产阶级税负减免和就业创造法案》（Middle Class Tax Relief and Job Creation Act of 2012，简称MCTRJCA）。

社保工资税削减2%（主要体现在MCTRJCA中）即将到期。

联邦失业福利支出（主要体现在MCTRJCA中）即将到期。

《2009年美国复苏与再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）关于可再生能源生产税收抵免即将到期。

《病人保护和可负担医疗法》（Patient Protection and Affordable Care Act）和《2010年卫生保健和教育协调法》（Health Care and Education Reconciliation Act of 2010）带来的新增税。

如果不改变现有法律，上述条款多在2013年1月1日或2日自动生效。

长期来看，美国关于财政悬崖的不确定性将对政府赤字、债务和经济增长等带来影响。CBO对财政悬崖带来不同情况的政府债务进行了估计（图1）：

第一种情况，美国国会和总统没有能够通过立法有效阻止财政悬崖，财政悬崖成为现实（图中的“方向1”）。这种情况下，上述法案自动到期，2013年税收增加，政府支出减少，赤字下降，政府债务将在未来十年维持低位。税收占GDP比重将从2012年的15.7%上升到2022年的21.4%（其中，2014年将达19.6%，意味着未来两年税收增长迅猛）。政府支出占GDP比重从2012年的22.9%降低到2022年的22.3%，变动幅度不大。美国政府税收大幅提高，支出变动不大，财政赤字从2011年占GDP的8.5%降低到2021年的1.2%，更多是税收起的作用。美国债务未来十年将减少7.1万亿美元，大约是债务总额的70%，占GDP比重也将从70%降低到2022年的58%。尽管长期来看，减轻财政赤字和债务包袱将带来更高的经济增长，但骤然的财政紧缩对美国经济冲击很大。

第二种情况，财政悬崖被阻止（图中的“方向2”），是假设美国立法延续《布什减税法案》等税收减免法案，保持替代性最低税在低位，保证目前的医保支付比例，推迟财政紧缩政策，短期避免经济衰退，扩大就业。然而这种情况下，美国债务2022年将达到GDP的90%，2023年超过100%，2035年将达到GDP的190%。巨大的财政赤字和快速积累的政府债务将限制储蓄和投资，无法实现可持续增长，长期将阻碍美国经济成长，尤其是2018年后美国GDP增速将明显慢于第一种情况。

短期来看，财政悬崖的出现将在2013财年对美国带来巨大冲击。如果财政悬崖出现，2013财年将增税4000亿美元，增加19.63%，将占到GDP的18.4%（历史均值18.0%）；减少政府开支超过1000亿美元，仅减少0.25%，占GDP的22.4%（历史均值21.0%），从而使财政赤字减少5600亿美元，约为2012财年赤字总额11710亿美元的一半。赤字骤减的紧缩财政，将在2013财年对经济冲击巨大。CBO估计这将使美国2013财年GDP增长率降至-0.5%，并且使美国2013年四季度的失业率升至9.1%。与此相比，如果财政悬崖得到有效避免，宽松财政的政策得以实施，2013财年财政赤字能够保持1万亿美元以上，则2013财年美国GDP增长率能够达到1.7%，而失业率则能维持在8%，而且短期内债务总额也不会快速攀升，债务总额占GDP比重与财政悬崖出现的情形相比差别不大。如表1所示。

美国究竟是选择“短痛”——任由财政悬崖到来，承受短期冲击来维护长期经济增长，还是选择“长痛”——避免财政悬崖，促进美国短期经济复苏，维持失业率相对低位，则是各类专家以及媒体争论的话题。诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼认为，美国应更倾向于短期降低失业率，而不是关心赤字。而更多的意见是采取长短期平衡的政策：主持两党政策委员会减赤工作组的查理·克涅斯伯格认为，既要短期避免财政悬崖，又要在长期逐步减轻债务负担。美联储主席本？伯南克则强调应采取平衡的政策，既考虑长期债务问题和又不要太伤害短期经济增长，但这种平衡政策说起来容易做起来难，而且必然将是美国政党现实博弈的结果。

目前，民主、共和两党关于财政悬崖的谈判依然没有取得一致，但任由财政悬崖出现并不是两党愿意看到的局面，两党都希望借由财政悬崖的机会在未来的利益再分配中占据优势。人想通过增收，即提高对最富有的2%人群增税，来解决问题，而共和党人想通过缩减财政开支来降低赤字。人欲对年收入超过25万美元的家庭增加税收，而共和党人只想对年收入超过50万美元或100万美元的家庭增税。共和党人要求奥巴马详细阐述长期削减支出计划，尤其是在社会保障和医疗方面的支出，而人仅同意就医疗支出进行谈判，不同意将社保纳入削减赤字的谈判。目前，从两党谈判中能够看到端倪是，在2012年底或2013年初两党可能会就财政悬崖问题相互妥协，共和党将接受向富人增税，将拿出更加具体的削减社保、医疗支出的方案。

如果美国坠入财政悬崖，中国将很难独善其身，必然会受到一定冲击。财政部副部长朱光耀2012年12月初在“2012年中国国际商会年会”上表示，若美国财政悬崖不能很好被管控，可能会拖累中国GDP增长达1.2%。我国主要受到财政悬崖如下方面的影响：

第一，美国财政悬崖中，相比削减开支，税收增加是主要原因，尤其是对高收入人群征税，美国的金融产品可能因此在财政悬崖到来之际遭到抛售，引发中国股市动荡。毕竟12月4日上证综指下探1949点，市场近两周小幅反弹，但中国股民依然惊魂未定。若没有重大利好或是政策配合，国内资本市场在惊闻财政悬崖问题时可能若惊弓之鸟，加上国内金融风险控制能力不高，影子银行风险逐渐显现，财政悬崖可能带来的金融传染难免会引发市场恐慌。

第二，美国财政悬崖可能导致政府信用评级进一步下降。2011年，标准普尔百年来第一次下调美国长期信用评级。2012年12月，穆迪表示若财政悬崖不化解，也将下调美国3A评级，并维持对美国经济前景展望为负面。中国持有世界上最多的外汇储备，且是海外持有美国国债最多的国家，国际评级机构下调美国政府信用评级可能造成中国持有的美国国债贬值，中国的外汇储备风险敞口增大。

第三，美国为提振国内经济，实施扩张的货币政策，已经推出多轮量化宽松，最近一次是2012年12月12日推出的QE4（第四轮量化宽松），美元进一步贬值。美元贬值不仅造成上文提到的中国外汇储备价值流失，而且人民币价值的相对提高将进一步压制我国出口，加上伴随危机而来的贸易保护主义，我国净出口将进一步受到影响。此外，这还会加大我国接受外商直接投资的难度，从而抑制我国经济增长，提高国内失业率。

第四，美国即便能够短期暂避财政悬崖带来，也仅是延缓。试图延长紧缩财政政策，避免财政悬崖，只能将财政悬崖变为“财政陡坡”，本质是将短期经济冲击分摊到未来更长的时间段内，从而对我国出口带来的压力从短期转为长期，随着财政悬崖负面影响在更长时间内被逐渐释放，也使得我国经济转型和扩大内需显得更加紧迫。

财政悬崖看似是美国紧急而棘手的问题，但却是美国长期在国际货币体系中霸权地位的反映。美国面临经济困境时，必将通过弱势美元征收“通胀税”，向外分摊财政悬崖风险、债务负担和增长压力的潜在激励显著加大。面对美国的这种潜在倾向，我国需要稳步推进人民币国际化，加快外汇储备多元化管理，保持对输入型通胀压力的监控，方能未雨绸缪。

（作者单位：中国银河证券博士后科研工作站）