上级法院对下级法院指导、监督的权限、范围问题研究

[摘 要]上级法院应当慎重把握监督与指导的总体平衡，不能一味地抓监督，给下级法院造成不应有的压力；也不能一味地强调指导，让下级法院无所作为，过分依赖上级法院，损害司法权威和当事人的合法权益。

[关键词]审判监督；案件请示；发回重审；指导

[中图分类号]D90 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）33-0170-02

1 当前上级法院对下级法院的监督与指导情况分析

根据我国《宪法》、《人民法院组织法》和三大诉讼法的规定，法院行使审判权是独立的，上下级法院之间的关系是审判上的监督关系、业务上的指导关系。当发现下级有不合法的行为，只能按照相应的程序进行纠正，而不是直接下指示。上级法院仅仅可以依职权就下级法院对某一具体案件的审判结果作出维持、变更或撤销的决定，至于最高法院的司法解释权和各级法院的指定管辖权，则是有关法律对上下级法院关系的特别规定。并没有权威法律对此进行进一步的规制，也没有一套完整的制度保障监督关系的实行，因此法院之间的关系受到了多方因素的干涉。

目前上下级法院审判监督关系存在以下问题：

案件请示的滥用和依赖破坏了正常的诉讼程序，不利于培养下级法院独立思考、独立解决疑难案件的能力，从外部来讲，也对审判监督和司法公信力造成了不良影响。动辄将疑难复杂案件拿到上级法院去请示报核，会限制下级法院业务素质水平的提高，也不符合法律对上下级审判机关的管辖权的分配。使两审终审制度流为一种形式，变相地剥夺了上诉人的上诉权。从案件经过请示报核到上级法院作出答复，往往需要一两个月甚至更长的时间，延长了案件的审限，也不利于及时保护当事人的诉权。如果错案是经过向上级请示后造成的，那么就很难追究相关人员的责任。因为下级法院的案件承办人会以案件已经过“请示”为由而开脱责任，而上级法院的答复人也不会受到追究，他们往往会以自己不是案件的承办人、下级法院汇报案件情况不清为由推卸责任。

发回重审制度是上级法院针对下级法院的个案进行监督和指导的重要途径，而在发回重审实际操作中发现以下问题：首先是发回重审的标准模糊，范围不清晰。根据诉讼法的规定上级法院发现案件审判中在证据上或者程序上存在问题时可以发回重审，证据方面的问题阐述为“事实不清、证据不足”，在不同案件、不同事实、不同法官思维方式和认证能力的影响下，对案件事实清与不清，证据足与不足的标准也不同，而现行诉讼法没有给出明确的答案。程序方面只有《刑事诉讼法》对违反法定诉讼程序的情形作了较为具体的规定，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》以“可能影响案件正确判决”这一模糊条件带过，“可能”二字造成有些法官“自由裁量”，有损诉讼程序的严肃性。其次是二审法院对发回重审的案件既可以裁定撤销原判，发回原审人民法院重审；也可以在查清事实后改判。选择性程序规定，使诉讼程序缺乏统一性和稳定性，即在司法实践中当出现了发回重审的情由时，并不必然启动发回重审程序。这样在理论上既可能出现发回重审过度膨胀的状况，因为二审法官可以尽可能地选择发回重审程序；也有可能出现发回重审过度萎缩的状况，因为二审法官可以尽可能地不选择发回重审程序。这两种情况都会使发回重审的价值得不到体现。再次由于发回重审的次数未受到限制，在理论上就明显形成了一个无限循环、永无止境的诉讼怪圈，案件永远在一审与二审程序之间反复运作，案件永远无法结束，诉讼争议永远得不到解决。损害司法审判活动的严肃性，动摇了民众对审判权威的信仰心理，进而影响司法公信力。

2 加强监督和完善指导的途径

2010年最高人民法院《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（以下简称《意见》），在于规范上下级人民法院之间的审判业务关系，明确监督指导的范围与程序，保障各级人民法院依法独立行使审判权。

上级法院对下级法院的监督应该保持在法律允许的监督范围内，而不是对所有的工作进行监督，不然就会破坏我国的司法体制；对下级法院的指导也务必控制在法律规定的范围内。我国不同地区法院的业务能力存在一定差异，当遇到重大疑难的案件，而以下级法院的业务水平难以解决的，上级法院应给予适当的指导，避免出现错判或者误判，保护当事人的利益。

2.1 坚持独立审判

上级法院对下级法院的监督和指导要在切实保障下级法院独立审判权的基础上进行，不能以工作的监督和指导变相对下级法院进行干涉。上级法院对下级法院的具体问题或者某个具体的案件进行特别的监督和指导。对于具体问题、个别案件容易产生监督和指导的异化，上级法院不能对下级法院的在办理案件中的调查、法律适用问题等主动进行干涉，必须保证下级法院的独立审判权。

人民法院上下级之间是审级监督关系，各级法院以审级独立的方式依法独立公正地行使审判权，对本院有权管辖的案件依法独立公正地进行审判。上级法院依法不能干预下级法院的依法独立审判权，不能采用行政式的工作方法对下级法院审判案件行使“指挥权”，不能对下级法院所审理的个案的审判结果直接下结论。下级法院也无须就个案审判结果向上级法院请示汇报。但最高法院对某一法律或法律适用问题所作的司法解释，全国各级法院都应当执行；上级法院依法定程序对个案作出的审判结论，下级法院应当服从并执行，上级法院还要监督其服从和执行，这些都是依法定途径进行审判监督的必然要求。

2.2 特殊案件提级管辖

《意见》规定：基层人民法院和中级人民法院对于已经受理的下列第一审案件，必要时可以根据相关法律规定，书面报请上一级人民法院审理：重大、疑难、复杂案件；新类型案件；具有普遍法律适用意义的案件；有管辖权的人民法院不宜行使审判权的案件。上级人民法院对下级人民法院提出的移送审理请求，应当及时决定是否由自己审理，并下达同意移送决定书或者不同意移送决定书。上级人民法院认为下级人民法院管辖的第一审案件，属于本意见第三条所列类型，有必要由自己审理的，可以决定提级管辖。

移送管辖、提级管辖的方式，改变了长期存在的下级法院向上级法院请示案件的做法，这样既坚持了审级独立、各负其责的原则，又以报送和提审的制度解决了某些重大、疑难、复杂和具有典型性的案件需要上级法院把关并作出指导性裁判的问题；既充分保障了当事人的诉权，又提高了司法透明度，是一项非常有意义的制度变革。

2.3 对发回重审制度进行改革

《意见》规定：第一审人民法院已经查清事实的案件，第二审人民法院原则上不得以事实不清、证据不足为由发回重审；二审人民法院作出发回重审裁定时，应当在裁定书中详细阐明发回重审的理由及法律依据；第二审人民法院因原审判决事实不清、证据不足将案件发回重审的，原则上只能发回重审一次。

发回重审是由诉讼法规定的一项诉讼程序，二审法院必须依照法律规定行使这项权力，若是以法律之外的理由，就是滥用权力，破坏正常的法律程序。当前比较可行的办法是在认真总结司法实践的基础上，采取完全列举的方式确定违反法定程序可以适用发回重审的具体情形，以避免发回重审的随意性。建议取消“事实不清、证据不足”这一发回重审的事实证据上的标准和理由。对违反法定程序的案件应一律发回重审。如果发现一审判决违反了法定程序，无论是否会影响公正审理、正确判决，都应当通过启动发回重审程序确认其无效。应当在更大的范围内扩大发回重审裁定贯彻审判公开原则的空间，在裁定中明确指出发回重审的法律依据和理由，并具体指出原判决错误之处，以加强对案件重审的指导，也有利于当事人服判。二审法院审查发现一审判决存在发回重审的事由时，给予一审法院一次重审机会，一审法院就应当注意到问题的存在而加以纠正，因此对重审次数进行限定。

2.4 完善业务指导

《意见》规定：最高人民法院通过审理案件、制定司法解释或者规范性文件、指导性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，对地方各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导；高级人民法院通过审理案件、制定审判业务文件、参考性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，对辖区内各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导；高级人民法院制定审判业务文件，应当经审判委员会讨论通过。最高人民法院发现高级人民法院制定的审判业务文件与现行法律、司法解释相抵触的，应当责令其纠正；中级人民法院通过审理案件、总结审判经验、组织法官培训等形式，对基层人民法院的审判业务工作进行指导。

对具体问题和具体案件的监督和指导主要体现在业务水平和工作方法上的指导。上级法院可以针对某一类案件的办案经验和办案技巧对下级法院进行实务或者理论上的指导，可以听取下级法院审判工作经验的汇报，交流研究某一法律的使用问题，讨论疑难案件等。

要坚持通过考评对下级法院的监督和指导。上级法院通过考评方案对下级法院进行组织建设、审判工作、司法管理等方面进行监督和指导。上级法院通过各项的考评指标可以掌握下级法院的工作情况，对下级法院工作中存在的问题，上级法院可以通过考评监督的形式及时发现，这种监督效果是其他监督形式无法比拟的。通过监督，上级法院可以在具体工作问题上对下级法院提出指导意见，对下级法院的工作经验可以予以推广，但是这种意见没有强制执行性，否则就会异化为领导关系。

参考文献：

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[2]侯猛.上下级法院之间的司法行政关系[J].法制资讯，2009（5）.

[3]诸城市人民法院课题组，卢卫国.关于《民事诉讼法》修改后基层法院审判监督庭职能定位的调研报告[J].山东审判，2010（1）.