杭州钱塘江流域发展历程及对策研究

摘 要：文章通过对30多年来钱塘江沿岸资源、产业、平台等发展历程分析，研究总结杭州跨江发展经历了初始、萌芽、发育、加速、深化等五个阶段，提出杭州钱塘江流域迈入拥江发展阶段的战略构想，厘清统筹大空间、建设大廊道、打造大平台、创新大产业、构建新机制等五大战略路径。并针对如何更好促进拥江发展，提出相关对策和建议。

关键词：钱塘江流域 跨江发展 拥江发展

中图分类号：F290 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）01-184-02

钱塘江（包括钱塘江、富春江、新安江，下同）是杭州的黄金水道，沿江区域是杭州最具发展活力和发展潜力的地区。杭州“跨江发展”战略实施以来，有效解决了城市发展空间不足的问题。但在城市空间扩张步伐减速、更加注重内涵式发展的背景下，统筹沿江各类要素资源，推动从“跨江发展”向“拥江发展”转变，已经成为新时期杭州城市发展的战略要求。本文通过对钱塘江沿岸资源、产业、平台、基础设施布局的调研和分析，提出杭州由跨江到拥江发展的战略路径，推动杭州开创“钱塘江时代”新局面，为杭州建设重大平台、优化空间布局提供基础参考。

一、杭州钱塘江流域“跨江发展”历程及特点

（一）发展阶段

改革开放以来，随着工业化和城市化进程加快、经济社会发展水平提高，杭州不断突破因城市规模快速扩张带来的“空间瓶颈”，逐步从“西湖时代”迈向“钱塘江时代”。城市空间和经济社会发生巨大变化，初步形成多中心大都市空间格局，由依托西湖围绕武林商圈的单中心、团块式发展逐步转变为以钱塘江为轴带的多中心、组团式发展，一批承载杭州未来竞争力的战略功能平台逐步形成。根据杭州城市发展历程及经济社会背景，可将杭州跨江发展划分为五个阶段。

初始阶段：1978年至1990年。钱塘江两岸尚处于“划江而治”状态，经济关系相对独立，基础设施较为落后，要素流动和经济联系不频繁。

萌芽阶段：1991年至1995年。初步确立跨江发展战略，但受制于行政区划等因素，城市空间没有获得实质性拓展。

发育阶段：1996年至2001年。杭州正式从“西湖时代”迈向“钱塘江时代”，两岸经济社会联系不断强化，逐步形成以钱塘江为地理中心的城市空间版图。

加速阶段：2001年至2008年。跨江联系通道逐步完善，各大新功能板块重塑城市功能空间框架，逐步勾勒出新世纪“钱塘江时代”的杭州大都市轮廓。

深化阶段：2009年至2015年。随着钱塘江两岸建O力度加大和交通干线增多，各大新城城市功能凸显，特别是江南地区快速发展，沿江两岸多中心区块发展格局呈现。

（二）跨江发展阶段特点

泰晤士河（伦敦）、塞纳河（巴黎）、莱茵河（德国）、汉江（首尔）、黄浦江（上海）等国内外沿江城市发展经验表明，在经历跨江发展的不断积累后，沿江城市将步入拥江发展阶段，实现跨江一体化发展和城市集约化转型。杭州正处在以改革求突破、以创新求发展的关键时期，跨江发展战略已无法完全适应城市未来发展的要求，需要加快转变战略思维，实现从“跨江”提升到“拥江”的华丽转变。

从市域空间看：城市南北发展不平衡、东西发展不协调，内在整体性和凝聚力有待提升，迫切需要破解现实格局困境，构筑江南江北一体、东部西部联动、市域有机融合的都市新格局。

从沿江平台看：沿江各板块缺少统筹谋划，发展合力有待增强，迫切需要整合优势资源、差异发展，重塑城市空间增长新动力。

从“江”本身看：钱塘江沿线城市功能偏弱，中枢纽带作用有待大幅提升，迫切需要提升江的功能和地位，打造一条融合产业、交通、生态、文化、休闲等多元功能的复合型发展走廊。

从发展模式看：粗放型跨江发展弊端显现，城市国际化水平不高，迫切需要提升城市品质内涵、展现人文古都魅力，朝着建设世界名城目标大步迈进。

二、杭州钱塘江流域“拥江发展”战略构想

“十三五”及今后一个时期杭州钱塘江流域发展的总体构想为：突出一个方向，聚焦一个主题，打造五个品牌。

（一）突出一个方向

推进杭州城市发展方向从“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”向“中心提升、新区集聚、拥江布局、一体发展”转变。“拥江发展”是统领杭州市域空间的一个总体概念，因此，对“拥江发展”的谋划，也应该是着眼于整个市域范围的。于是，以“拥江布局”为主导，推动杭州市域空间优化布局，应是一个关键方向，未来的总体要求为：以城市国际化为契机，加强市域空间统筹，加快西部区、县（市）发展，完善“一主三副六组团”市区空间布局，开启“中心提升、新区集聚、拥江布局、一体发展”新进程，推动形成“江、湖、山、城、乡”有机融合，城市紧凑、乡村疏朗、城乡一体、功能配套的新型市域空间新格局。

（二）聚焦一个主题

建设钱塘江生态经济带和钱塘江金融港湾“一带一湾”，迈向“钱塘江时代”升级版。顺应区域经济一体化以及流域经济、湾区经济发展趋势和发展规律，统筹钱塘江流域的各类资源要素，重点建设钱塘江生态经济带和钱塘江金融港湾“一带一湾”，赋予杭州城市从“西湖时代”跨入“钱塘江时代”的新特征、新内涵。研究推进钱塘江连接长江航道工程，促进杭州“黄金水道”与我国“黄金水道”互联互通、一体化发展。

（三）打造五个品牌

依托钱塘江黄金水道，努力打造以生态经济带为基础，以金融带、生态带、景观带、城市带、产业带为特点的五大品牌。立足钱塘江流域资源禀赋本底特征，突出个性，分类施策，坚持流域联动，推进区域一体，从五个维度出发，培育五个“带状”品牌，构建“五位一体”模式，努力把钱塘江生态经济带建设成一条特色金融带、特色生态带、特色景观带、特色城市带、特色产业带。

三、杭州钱塘江流域“拥江发展”战略路径

杭州钱塘江流域迈入“拥江发展”阶段的战略路径可初步考虑为“四大一新”：统筹大空间、建设大廊道、打造大平台、创新大产业、构建新机制。

（一）统筹大空间：以钱塘江“城市中轴”为核心，南北一体，东西联动，形成“拥江发展”市域主体框架

打响“江”的品牌，增强钱塘江“城市中轴”功能，建设具有国际影响力的复合型发展走廊，努力将钱塘江培育打造成为“世界名江”。注重南北一体，推动江北、江南融合发展，共同承担“拥江发展”时代的杭州“主城”职能。坚持东西联动，推进钱塘江上下游协调发展，重点推进内核区沿江区域（沿江朔流而上，大江东、杭州经开区――萧山科技城、钱江世纪城――滨江区、之江地区――富阳东洲）优化提升各类城市功能，加快一体化发展。

（二）建设大廊道：以航运、综合交通、生态、景观、文化为重点，建设杭州城市发展“第一廊道”

加快推进钱塘江干线航道系统治理，打通钱塘江中上游航运瓶颈，提升黄金水道航运功能。依托钱塘江黄金水道，统筹推进铁路、公路、航空、管道建设，加强各种运输方式的衔接和综合交通枢纽建设，构建沿江综合立体交通走廊。顺应自然，保育生态，强化钱塘江流域水、林、山等资源科学保护和合理利用，建设绿色生态廊道。突出山水自然风光和人文历史的融合，有效串联沿线山水景观和文化要素，建设休闲景观新走廊和复合型文化纽带，打造现代版的“富春山居图”。

（三）打造大平台：以钱塘江两岸重点区块为着力点，加强资源要素统筹，建设重大平台

着眼于优化沿江空间布局和提高集聚集约水平，结合区域发展基础、空间潜力和功能定位，强化资源要素统筹，优化提升各类存量平台，着力拓展新兴承载空间，有序推进一批重大平台。加快杭州国家自主创新示范区建设，支持高新区（滨江）建设世界一流高科技园区、临江国家高新区建设综合科技新城，高水平规划建设杭州城西科创大走廊、城东智造大走廊，积极推动杭州空港经济区创建国家级临空经济示范区，加密和优化沿江特色小镇布局，争取创建国家全面创新改革试验区。

（四）创新大产业：打好转型升级组合拳，打造若干个千亿级产业集群

坚持创新驱动，围绕金融服务、旅游休闲、养老养生、信息经济、绿色生态等产业，培育形成若干个具有重要影响力的千亿级产业集群，推动沿江产业迈向中高端。按照钱塘江流域特点和不同江段区域的发展基础，因地制宜、分段引导，推动各板块联动发展，共同打造钱塘江特色产业带。突出上下游“一盘棋”的理念，把上下游产业园区合作作为区县（市）协作的重要内容，引导下游地区符合环保和产业政策要求的，具有市场需求的资本、技术密集型产业向中上游地区转移，实现上下游协同发展。

（五）构建新机制：打破行政区划界限和壁垒，加强规划统筹和衔接，探索构建高度协作的区域协调发展新机制

建立区域互动合作机制，加强市级层面协调指导，研究建立钱塘江生态经济带发展联席会议制度；在条件成熟时，启动建立钱塘江流域开发管理机构。共建共享流域基础设施体系，实施统一的市场准入制度和俗迹建立统一开放的市场体系，促进劳动力、资本、技术等要素跨区域流和优化配置。强化对环境突出问题的联合治理，建立健全对重点生态功能区的生态补偿机制，建立完善钱塘江环境污染联防联控机制和预警应急体系。加快推进流域公共服务一体化发展，建立完善公共服务和社会治理协调机制。

四、关于杭州钱塘江流域“拥江发展”阶段的对策建议

（一）科学谋划城市总体规划和空间规划

规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。建议着眼杭州区划调整、城市国家化发展等实际，与时俱进优化“一张图”，抓紧启动新一轮城市总体规划修编；着眼长远，面向2030年、2040年启动杭州城市发展战略研究；加强与浙江省省级空间性规划“多规合一”试点工作的对接，探索以主体功能区规划为基础的空间规划编制模式，积极促进全市各类空间性规划“多规合一”。

（二）加快沿江上游和西部县（市）发展

西部县（市）是杭州市域统筹发展的“短板”，也是重要的潜力空间。要突出“东优西进、以城带乡、以东带西、流域下游带中上游”发展导向，围绕构筑形成城乡区域经济社会发展一体化新格局，以新型城市化为主导，统筹市域空间，推进钱塘江流域中上游与下游以及三区四县（市）与主城区一体化发展。

（三）推动城北地区优化发展

随着大运河申遗成功，特别是杭钢转型发展顺利推进，城北地区迎来加快发展的良好机遇。建议从战略高度和区域视角谋划好总体发展思路，科学研究制定城北地区发展规划，重视大运河的保护和利用，谋划重大平台，推动和引导城北地区实现从“有”到“优”的重大提升。

（四）研究推动行政区划调整

目前，杭州的部分城区行政区划已显得相对滞后，在一定程度上制约了经济社会发展。建议结合杭州城市格局、产业格局的变化和城市未来发展需要，适时推进行政区划调整。建议继续推动临安市撤市设区的各项准备工作，研究推动上城区等地域狭小的核心老城区的行政区划整合；借鉴上海市的改革方案，通过撤镇设街改变“小马拉大车”局面，在有条件的大镇析出街道，提升基层治理效能。建议综合考虑滨江区与之江度假区两地区位毗邻、发展空间和资源的互补性强、信息经济和大文化平台的融合潜力广等因素，研究整合高新区（滨江）和之江度假区。

（五）研究推动下沙大学城转型发展

自下沙大学城投入使用以来，为杭州城市，特别是杭州经济技术开发区的发展，做出了重大贡献。但是，从国内外各大学城布局情况来看，像下沙大学城这样布局在城市工业集聚区的情况还不多见。建议按照“统筹谋划、稳妥审慎、有序推进、分步实施”的原则，有计划、有步骤地推动下沙大学城转型发展。譬如：加强科学研究和论证，审慎推动下沙大学城逐步向城西搬迁；科学研究下沙大学城城西新址，如未来科技城和青山湖科技城；研究合适的转型方式，可考虑重新规划高教园区、存量异地置换等方式。

[本文为杭州市发展和改革委课题阶段性成果。]

参考文献：

[1] 邵波，李王明.国内外跨江河城市发展比较研究――杭州市城市跨江发展经验分析[J].经济地理，1993（4）

[2] 杭州大学《杭州城市跨江发展研究》课题组.跨世纪杭州空间发展[J].城市发展研究，1995（5）

[3] 王兴平.我国滨江大城市的跨江扩展[J].城市规划学刊，2006（2）

[4] 李俊峰，焦华富，韩玉刚，杨成凤.上海城市跨江发展过程及驱动机制研究[J].经济地理，2010（3）

[5] 王肖惠，姚士谋，陈爽，王成新，余成.我国省会城市空间扩展特征与规律――以沿海省会城市南京、杭州、济南、广州为例[J].陕西师范大学学报（自然科学版），2015（3）

（作者单位：杭州市工程咨询中心 浙江杭州 310000）

（责编：贾伟）