新形势下社保养老基金支付风险浅析

摘要：养老保险未来基金缺口增大，基金支付风险呈逐年上升趋势。这些风险的形成有历史原因，也有制度原因和社会原因；有宏观因素，也有微观因素。为防范风险，必须从逐步做实“个人账户”、加大基金扩面征缴、完善基金支付办法和提高基金统筹层次等诸多方面入手，未雨绸缪，提前防控，提高养老保险基金抗风险的能力。

关键词：养老保险基金；支付风险；防控措施

养老保险是社会保险的重要内容，在社会发展中起到“稳定器”和“安全网”的作用。从全国看，目前许多城市养老基金收不抵支现象日益突出，基金面临不同程度的支付风险。鉴于养老保险在社会发展及稳定中的特殊性和重要性，为保证养老保险事业的可持续发展，研究养老基金的支付风险及防范都具有十分重要的现实意义。

一、养老保险基金支付运行现状

中国社会保障学会的《中国社会保障发展报告2016》指出，全国31个省（区、市）基金支出占收入的比重均超过60%，超4/5的省份基金支出占基金收入的比重在80%以上。报告认为，未来基金缺口增大，基金支付存在或有风险。人社部部长尹蔚民2017年3月1日在国新办召开的新闻会上表示，随着养老基金“入不敷出”地区数量的不断增加，对养老保险基金可持续运行确实需要引起大家的高度关注。另外，随着人口老龄化的到来，养老保险的抚养比持续走低，20多年前中国的养老保险制度建立的时候，当时人口抚养比是5：1，现在已经持续下降到2.8：1，并有进一步下降趋势，养老保险的支付压力日益显现。

本人从事社保基金财务及管理工作多年，在工作中能充分感受到养老基金收支、赡养率和人口抚养比等相关数据的变化。我所在县1996年“统账结合”的养老保险制度刚刚建立的时候，养老保险赡养率为22.7%，人口抚养比约为4：1；到2006年年底，养老保险赡养率已上升到80%，抚养比则下降到1.2：1。

二、社保养老基金支付风险产生的原因

（一）历史原因

我国现行养老保险制度实行的是“统筹基金+个人账户”的“统账结合”模式，这种模式是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险模式，它是我国养老保险由“企业保险”向“社会保险”的根本转变，制度的根本转变，不可避免带来相应的转制成本，此转制成本将由养老保险基金长期承担。

1. 改革前已退休职工的转制成本

我国在1996年推进养老保险制度改革时引入个人账户机制，采取“老人老办法，中人过渡，新人新办法”的逐步过渡政策。在此之前已退休的企业职工，即所谓“老人”，他们在原现收现付的养老制度下并未缴纳任何养老保险费用，但改革后却自然获得了继续领取养老待遇的权利，新制度下已退休职工的自然进入形成现行基金支付的转制成本。

2. 改革后新参保职工的转制成本

从1996年元月起，新参保职工开始缴费参保，形成个人的“实际缴费年限”，他们在1996年前未缴费的连续工龄，作为“视同缴费年限”在计发养老待遇时予以承认，对“视同缴费年限”的承认，同样形成制度改革的转制成本。

3. 政府应承担转制成本的法定义务未落实

制度改革形成的转制成本，法理上应有各级政府承担，《社会保险法》也规定了对视同缴费年限期间的转制成本由政府承担的义务，但现实中这部分政府责任都是由基金在完全“垫支”。

（二）制度原因

1. 个人账户“空账运行”，基金积累“寅吃卯粮”

新型的“统账结合”养老保险制度建立后，对改革前已退休“老人”的养老待遇，只能由养老基金在财务上采取向“中人”和“新人”个人账户借钱的办法来“垫支”，造成“中人”和“新人”个人账户长期“空账运行”。个人账户的“空账运行”，绝不能仅仅看成是“个人账户”面临的风险，它极有可能会成为我国目前及以后养老保险基金面临的最大风险。据易读财经查阅数据显示，2007年年末个人账户空账规模突破万亿规模，达到1.1万亿元，此后空账规模以年均18.55%的速度增长，到2016年年末已达3.6万亿元规模。这必须要引起高度重视。一方面，基金要继续承担“老人”养老，“中人”也正在逐步退休领取待遇；另一方面，按我国平均退休年龄53岁计算，1996年新制度建立时进入的“新人”，在2030年左右也将陆续到龄退休，而个人账户的长期“空账”，将使基金背负的隐形债杖绻鲅┣虬阍焦鲈酱螅这一问题不能得到解决，基金支付风险将无法避免。

2. 退休年龄尤其是女性退休年龄偏低，养老待遇提前支付

我国目前的法定退休年龄是，工人男年满60周岁，女年满50周岁，女干部年满55周岁，特殊行业的男女还可提前5年。我国平均退休年龄53岁，低于世界平均水平，其中男性低0.5岁，女性低8.6岁，男女退休年龄差距（十岁）更是世界之最。

3. 退休待遇的刚性调整

基本养老保险是养老责任的代际转移，养老待遇的不断调整，就是为了让退休人员与在职职工一样参与社会财富的分配，分享发展成果。《社会保险法》规定：国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。从规定可以看出，养老待遇调整只考虑两个因素，即职工平均工资增长和物价上涨情况，并不考虑基金承受能力。从《社会保险法》出台的过程，我们可以更加清楚的看出这一立法意向，社保法草案中，原规定待遇调整需考虑的因素有三个，即职工平均工资增长、物价上涨和基金承受能力，但经征求社会意见，最终删除了“基金承受能力”这一因素。这是从法律层面上规定了养老待遇的调整刚性――无论基金承受能力与否，只要职工平均工资增长和物价水平上涨，都要适时提高养老待遇水平。

4. 现行待遇计发及调整模式的不合理

现行的养老待遇计发模式是，基本养老金=社会统筹养老金+个人账户养老金。社会统筹养老金=（退休上年度省在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%，本人指数化月平均缴费工资=上年度省在岗职工月平均工资×本人平均缴费指数。个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数。此计发模式带来的影响，除了各年度公布的省在岗职工平均工资上涨幅度的忽高忽低，导致不同年度退休计发的待遇忽高忽低外；最大的影响，是“个人账户养老金”在基本养老金结构中权重过小，“个人账户”收益率偏低，个人缴费机会成本大。特别是没有“视同缴费年限”的个体参保人员，其个人缴费积累对待遇影响非常有限，导致个体参保人员一是不愿“多缴”，即不愿选择高缴费基数缴费；二是不愿“长缴”，即在达到退休所规定的最低缴费年限后（现行为15年）选择中断缴费。现行养老待遇调整模式由基础定额、缴费年限挂钩和年龄倾斜三部分组成，而基础定额部分所占比重大，缴费年限挂钩部分所占比重小，此调整模式也影响保费“长缴”极积性。受待遇计发和调整模式的双重影响，退休后因待遇调整养老金的增长率大于因缴费年限延长养老金的增长率。以2016年为例，相同条件下，多缴费一年可提高养老金约70元，而早退休一年因待遇调整可提高养老金约150元，此调整模式不但未缴发“多缴”、“长缴”，反而变相鼓励了提前退休和“少缴”、“短缴”。

5. 统筹层次不高

我省名为省级统筹，但统筹层次还是省级调剂金模式，没有做到真正意义上的全省统收统支，抗风险能力低。此模式下，省对市、市对县层层下达目标考核任务，并由此确定基金缺口分担，而因受统计数据不实等影响，目标考核任务的下达又不尽合理，导致各地承担苦乐不均。

6. 基金来源渠道单一

《社会保险法》规定，基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成，但实际上受各种因素制约以及政府的短期行为和对未来风险预防的不情愿，政府对基金的补贴并不到位。

（三）社会原因

第一，人口老龄化提前到来，退休人数呈逐年上涨。根据国家统计局数据，目前全国60岁以上的老人总数超过2.2亿人，未来还将以每年1000万的人数增加。第二，企业及其职工参保意识不强，未真正实行“应保尽保”。第三，受经济、社会、文化和执法环境等绪多因素制约，扩面征缴依然困难，基金欠费严重。第四，各种原因导致的养老待遇虚报冒领现象时有发生，导致基金无谓流失。

三、养老基金支付风险防范的建议和对策

（一）逐步做实“个人账户”

做实“个人账户”，就是实现基金由“现收现付”向“部分积累”转化，简单地说，就是个人账户的资金要实实在在的积累起来，而不仅仅是挂在账面上的一个数字。我国2001年在辽宁省进行了做实个人账户试点，并取得一定成效，但受经济、政治因素等影响，试点并没得到很好推广。做实个人账户，除了考虑基金征缴，还要考虑财政补贴以及基金的投资增值，使基金来源渠道多元化，逐步积累做实个人账户的资金。

（二）尽快出台渐进式延迟退休和弹性退休政策

我国的退休年龄政策还是在50年代建国初确定的，当时我国居民平均预期寿命只有49岁，而现行的镇城人口平均预期寿命已大大延长，实行渐进式延迟退休和弹性退休政策已成必然。

（三）完善待遇计发及调整办法

现行养老待遇计算和调整模式的不合理主要体现在养老待遇结构的不合理上面，要加大个人账户在养老保险中的权重，充分发挥“多缴多得”、“长缴多得”的缴费激励效应。

（四）切实提高统筹层次

先实行真正意义的省缴统筹，再向全国统筹过渡，充分利用社会保险的“大数法则”，提高抗风险能力。

（五）坚持不懈扩面征缴

扩面征缴是基金储备的主要来源，也是养老保险事业可持续发展的根本保障。在征缴中应切实执行“双基数”征缴，即用人单位缴费基数通过财务上的“应付工资”科目汇总计缴，而不是职工个人缴费基数的简单加总。如能真正实行“双基数”征缴，将使得用人单位逃避参保变得没有意义，因为无论用人单位职工是否全部参保，单位的缴费基数都是以本单位全部工资总额计缴；而F行参保单位的缴费基数仅仅是已参保职工缴费基数的简单加总，未参保职工个人不缴，单位也不缴，使得用人单位逃避了应按本单位全部工资总额缴纳养老保险“社会统筹基金”的法定义务。

（六）建立财政定期补贴和风险预警报告制度

政府每年按财政收入的一定比例补贴，形成养老抗风险专项基金；还要建立风险评估和风险预警报告机制，防范于未然。《社会保险法》虽规定了政府对基金支付风险的兜底责任，但不能等到风险完全显现时才来应对，要未雨绸缪、提前防控。

（七）依法打击养老待遇虚报冒领行为

应对目前人口流动大，管理分散的特点，利用国家“互联网+政务服务”平台和政府大数据优势，形成人社、公安、民政和社区等多部门联动，强化养老保险待遇领取资格认证工作，打击虚报冒领等欺诈行为，防止基金无谓流失。

养老保险基金的支付风险，有历史原因，也有制度原因和社会原因，有宏观因素，也有微观因素。我国“统账结合”养老保险制度的建立，已走过整整二十年的时间，二十年来，养老保险制度在维护社会和谐稳定方面发挥了巨大作用，但其自身的一些矛盾如收支缺口、支付风险等问题也日益显现，我们一定要提高认识，提前应对，让养老保险这一社会“稳定器”在新形势下运行得更顺畅、更安全。

参考文献：

[1]张锐.城镇企业职工养老保险支付可分散风险探析[J].财会通讯，2014（07）.

[2]李松.养老金支付风险预测及延迟退休作用评估[J].财政研究，2016（07）.

[3]岳公正，王俊停.我国社会养老保险基金支付风险及新型补偿制度改革[J].经济学家，2016（12）.

（作者单位：安徽省芜湖县社会保险待遇支付中心）