解决农村代课教师问题的难点在哪里

农村代课教师问题的解决,是目前教育实践中的一个难题。近十年来,无论是教育行政部门,还是代课教师这个群体,都期盼有关代课教师的问题能得到合理的解决。各地政府也都在不断地实践,以期能找到一个合理而有效的解决方法。

不同的省市或地区在解决代课教师问题上采取的方法和思路不一样,社会和媒体的反应也有所差异,但都凸显了当前农村代课教师问题的迫切性、复杂性。那么,究竟复杂在哪里?困难有哪些?

一、农村代课教师问题解决的现状和思路

要了解当前代课教师问题解决的难度,首先要分析当前代课教师问题解决的现状及思路。本文介绍颇具代表性的重庆市、广东省和甘肃兰州市在代课教师问题解决上的现状及思路。

重庆市在2007年拿出近一个亿的财政资源,进行了一次规模近八千余人的代课教师转正行动,转正比例达80%以上。重庆市的行动促进了辖区内教育的公平,对于提高重庆市农村教育质量,促进全市教育的均衡发展起到了重要的作用。近万名转正的代课教师转正后也能够更加安心地为教育继续添砖添瓦。尽管这一政策实施过程还有待完善,一些历史遗留的问题仍待解决,但总体上来说,重庆市的代课教师问题基本得到了解决,其做法也得到了社会和媒体的积极评价。

2008年9月,广东省政府明确表示要在两年内解决5万多代课教师的转正问题。但实际上进度却很缓慢。以深圳市为例,截至2009年9月,经过转正或清退,代课教师人数只比2008年减少了18%。深圳市于2009年10月18日组织了一次大规模的转正考试,考试规模也有八千余人。然而,相比重庆80%以上的转正比例,深圳此次转正比例只有1:4.3。[1]

甘肃省兰州市副市长周丽宁在2009年11月初的表示,兰州在代课教师问题上的解决思路是:按照“因地制宜、分步实施”的原则,通过考试录用、补偿清退的办法,将完成全部清退农村代课教师的任务;对于被清退的代课教师按任教时间满一年1000元的标准,予以经济补偿;这次清退将涉及1240名农村代课教师。[2]也就是说,兰州市在代课教师问题解决上,解决的重心放在了清退和补偿上。但是,清退的程序是否公正,补偿的方案是否合理,目前都遭到了社会和媒体的质疑。

由上可见,目前在代课教师问题解决上,主要的思路就是:(1)高比例转正,小部分清退(近乎全部转正);(2)努力解决,转正一部分,清退一部分,但转正比例不高;(3)全部清退,适度补偿。事实上,更多地方采取的方式是逐年消化或维持现状,其做法的本质就是“让时间来解决”。

二、农村代课教师问题解决的困境

为什么各地政府在代课教师问题解决上选择的方法不一样?代课教师问题解决的难度到底在哪里?

制约农村代课教师问题的解决的因素有很多,比如缺乏统一刚性的政策、决策者的教育观念不同等,但笔者认为,主要的原因恐怕在于地方财政资源的不同。重庆市之所以能够大比例的进行转正,很重要的原因就是因为“市财政每年多付一亿元”。兰州市选择“全部清退”的方式解决代课教师问题,就可能是从“财政资源”的角度进行的考虑。广东辖下县市在推进代课教师问题上力度不够、进度缓慢,可能也是因为“财政资源”的问题。

从媒体报道中可知,广东省政府拿出了4.3个亿来解决代课教师问题。但是广东省的现实状况是:代课教师数量近5万余人,是重庆市代课教师数量的5倍之多;广东省内教师的工资状况地区内差异较大。比如,对于粤北的一些欠发达的县市,因为教师工资低,省政府如果按人头分配的这4.3亿的财政资源,足以支付代课教师转正的费用;但对于粤南一些发达城市,4.3亿的资金就可能不够了,而需要下级政府再拿出很大一笔财政资源进行配额。由于配额不同,因此,不同的县市在推进代课教师问题解决上必然会态度不一,转正比例不一,进度也不一。而这也正是广东省目前代课教师问题解决实践中所遇到的问题。

从财政资源上考虑,地方政府在解决农村代课教师问题中处于以下的某个境遇中。

1.地方政府有足够的财政资源。对于很多经济较为发达、财政资源较为充沛的地区而言,只要上级政府有相关的政策,不努力解决代课教师问题的可能性微乎其微。也就是说,如果有充足的财政支持,地方政府是愿意解决代课教师问题的。

2.地方政府自身没有足够的财政资源,但是上级政府愿意承担充分的经费。事实上,重庆市下面的各县市之所以能够较好地解决代课教师问题,最主要就是代课教师问题解决所需的费用,是由重庆市财政支出的。因此,其辖下县市在代课教师问题的解决上都能够给予积极支持和配合,代课教师问题解决的进度和力度都比较到位。

3.地方政府自身没有足够的财政资源,上级政府愿意提供,但是提供的费用不足以解决代课教师问题。事实上,广东省所辖的县市就可能面临这一问题。因此,其辖下县市在代课教师问题的解决上的配合度、力度、进度,都不很理想。

4.地方政府自身没有足够的财政资源,上级政府未承诺或不愿提供相应的费用,解决代课教师问题的经费需要地方政府承担较大一部分。甘肃省兰州市目前就面临这一现状。因此,兰州市目前就面临着转正不具备充足的条件、清退赔偿标准又过低的这种进退两难的窘境。

因此,代课教师问题能否充分得到有效地解决,取决于地方政府“能否有”或“得到充分”的财政资源。但是现实的情况就是:地方财力不足,而且是普遍存在的一个现实。这就使得中国代课教师问题的难以在全国范围内普遍解决。

国家统计局农村社会经济调查总队的一项调查表明:2002年,全国2070个县(市)中,财政性收支倒挂县占县级政府总数的73%,赤字总量占财政收入的77%。[3]其中,中西部一些贫困县(市)的财政收入大多入不敷出,使许多地区的学校处于负债运行的状态,特别是贫困县,对其义务教育经费投资的冲击更大,导致义务教育经费来源渠道更为狭窄,加重了贫困地区学校的负债。《望》2009年第46期以“地方财政之殇”为主题,刊登了一组调研报告和政策分析。从中可以得知当前我国地方财政严重不足。如文中所述,“由于1994年实行的分税制的不彻底、公共事务的增多,造成地方政府间财权事权不匹配的矛盾日益严重:财权大幅上收,事权层层下放,导致目前大部分县乡政府的财力,已经无力承担由上级政府层层下压的越来越多的公共事务。特别是在落后地区和农业地区,不少‘无财行政’的基层政权一盘散沙,几近于瘫痪”[4]。

分析到这里,代课教师问题解决的困境已经很明确:县一级的地方政府财政资源不足,许多代课教师问题解决的政策可以说是与地方的财力脱节;县一级的地方政府承担的事务太多;县一级的地方政府过多承担“教育”“医疗”等社会公共福利的责任。从承担的责任看:财权及财力向上集中,事权及责任不断下移,县级财政需要承担70%以上人口的公共事务。据国务院发展研究中心调查,目前我国义务教育支出中,县乡约负担87%、省市约负担11%、中央仅负担2%,由于财力拮据,县乡在基础教育上力不从心。[5]因此,在这种背景下,如果强制性地要求县市一级政府清退代课教师,而不给予财政政策上的额外支持或财政支持地不充足,那么地方政府在代课教师问题的解决上,必将瞻前顾后、左右摇摆。

由此可见,代课教师问题的解决,不只是全部清退或全部转正这么简单的问题,它不是单一的教育问题,也不是省一级政府或中央政府制定一个政策就可以完全解决的。代课教师问题能否得到有效解决,取决于地方政府“能否有”或“能否得到充分”的财政资源。如果目前的教育投入机制不能加以完善,不能让县一级政府的财权与事权对称,并让县一级地方政府的财政资源充沛起来,那么省一级财政或中央一级财政就必须拿出足够多的财政资源,只有如此,再结合精心设计的政策和科学合理的操作方案,才能真正有效地解决代课教师问题。

参考文献:

[1]贺林平.广东解决代课教师问题承诺兑现困难 政府出硬招[N].人民日报,2009-09-14.

[2]李林娜.兰州代课教师年内清退[N].兰州晨报,2009-11-06.

[3]王彦才.当前农村义务教育的调查与思考[J].当代教育论坛,2006,(2):12-14.

[4]健君.地方财政之殇[J].望,2009,(46).

[5]安徽省人大财经委课题组.建立健康稳定的县级财政[J].经济研究参考,2006,(62).

(作者单位:苏州科技学院教育与公共管理学院)