基于外部性理论谈低碳经济发展的财政政策选择

中图分类号：F830 文献标识码：A

内容摘要：生态环境恶化、气候变暖等直接威胁着人类社会的生存和发展，通过可持续发展增进社会福利成为当代经济社会发展的主要目标，低碳经济的提出体现了可持续发展的全球共识。作为可持续发展思想的理论基础之一，外部性理论再次引起广泛的关注。伴随外部性理论发展，政府财政政策选择也处在不断发展和变化当中，为解决低碳经济发展中的外部性问题，采取什么样的财政政策值得思考。

关键词：外部性 低碳经济 财政政策

基于外部性理论发展的财政政策选择

（一）遵循马歇尔的外部理论研究发展及其财政政策选择

1.马歇尔外部经济理论的发展。外部经济是马歇尔在《经济学原理》（1890年）中提出的。他认为，经济中出现的生产规模扩大可分为两种类型：一类是生产的扩大依赖于产业的普遍发展，即存在“外部经济”；一类是生产的扩大来源于单个企业自身资源组织和管理的效率，即“内部经济”。在马歇尔的理论中，外部经济是指由于企业外部的包括市场区位、市场容量、地区分布、相关企业的发展水平、运输通讯条件等因素所导致的生产费用的减少和收益递增。以马歇尔的外部经济研究思路为基础，杨格从“规模经济”思路进行研究，提出“产业分工―市场规模扩大―产业分工深化―报酬递增”；芝加哥大学保罗•罗默在其《收益递增与长期增长》（1986年）一文中，首次系统地建立了一个具有知识外溢效应的竞争性动态均衡模型；罗伯特•卢卡斯在其《论经济发展的机制》（1988年）一文中，明确地把人力资本的外部性效应当作经济增长的一个重要因素。总之，遵循马歇尔的外部经济理论研究发展，主要着眼于生产的外部性及其对生产的影响，并且这种外部性是政府主观可掌控的、企业愿接受的外部经济环境，具有收益递增效应。

2.以马歇尔等外部经济理论为依据的财政政策选择。以马歇尔外部经济理论为研究思路的外部性理论发展，强调了如何将外部经济内在化或者说是外部效益的内部化问题。以马歇尔和杨格的外部经济理论为依托，政府财政政策主要着眼于生产性公共资本的提供。以罗默和卢卡斯为代表的学者认为，劳动投入中包含教育、培训而形成的人力资本，物质资本积累过程中包含着研发活动形成的技术进步，从而将人力资本和技术进步等促进经济增长的外在因素内在化，创立了内生增长理论。以内生增长理论为依托，政府财政政策的主要着眼点在于更加关注教育和科技研发投资及相应的财政补贴和税收优惠等措施，旨在将外部经济因素内生化。

（二）遵循庇古的外部性理论研究发展及其财政政策选择

以1920年庇古的《福利经济学》出版，标志着外部性理论的新发展。庇古将“外部性”分为外部经济和外部不经济两种情况。当私人边际收益小于社会边际收益时，该活动给社会带来了有利影响，具有“社会净边际收益”，即存在外部经济；当私人边际成本小于社会边际成本时，该活动给社会带来了不利影响，具有“社会净边际成本”，即存在外部不经济。针对外部性问题，庇古提出了修正性税收的解决方案即“庇古税”。当存在外部不经济时， 负的外部性导致价格偏低，转嫁了外部费用，从而给社会带来了损失，因此，征收税额为边际外部成本即边际私人成本与边际社会成本的差额（庇古税）；当存在外部经济效应时，给予额度为边际外部收益的奖励和津贴，这种政策被后来称为“负庇古税”。遵循庇古的研究思想， 20世纪70年代以来，许多经济学家对环境外部性问题进行了广泛的关注和研究。

（三）与产权有关的外部性理论发展及其财政政策选择

与产权有关的外部性理论发展，更加关注现实生活中的“外部不经济”，将污染等问题与“外部不经济”联系起来。1924年奈特对庇古的外部性问题的解决意见进行了反驳，他认为产生“外部不经济”的原因是对稀缺资源缺乏产权界定，若将稀缺资源划定为私人所有，“外部不经济”将得以克服。1943年，埃利斯和费尔纳提出了与奈特近似的看法，也认为“外部不经济”与产权有关，1960年罗纳德•科斯提出了产权界定和产权的安排在经济交易中的重要性。科斯认为外部效应往往不是一方侵害另一方的单向问题，而具有相互性，并以“交易成本”取代“外部性”。在交易费用为零的情况下，庇古税根本没有必要。通过交易成本的选择和私人谈判，产权的适当界定和实施来实现外部性内部化。在交易费用不为零的情况下，解决外部效应的内部化问题要通过各种政策手段的成本―收益的权衡比较才能确定，庇古税只是制度安排选择之一。总之，与产权有关的外部性理论认为市场就可以解决外部性问题，政府干预并不是一定必要和可行的。

低碳经济发展的外部性问题

（一）公共外部性

发展低碳经济是一个全球性问题，保护生态环境、防止气候恶化是低碳经济发展的核心问题。根据英国经济学家鲍莫尔等对公共外部性的讨论，低碳经济领域的外部性首先体现为公共外部性，即地球生态环境及气候是全球性的公共物品，涉及的不仅仅是生产者和消费者的利益问题，还关系到国家之间的利益问题，包括国际贸易中的外部性、公共资源的外部性和国际直接投资中的外部性（林成，2007），其中，既有市场本身的外部性也有政府制度的外部性。如国际投资中，发达国家因为实施高环境标准和高环境税，这必定增加相关企业的生产成本，从而可能将现有的高能耗、高污染型产业逐出国境，转移到环境标准和环境税收较低的发展中国家，由此产生了国际外部性。

（二）代际外部性

低碳经济发展不是着眼于当代经济的发展，而是考虑子孙后代的经济发展。资源的耗竭及气候的恶化留给后代的只能是灾难，低碳经济发展是可持续发展理念下的经济发展，因此，低碳经济领域的外部性还体现为代际的外部性，发展低碳经济需要克服代际外部性。

（三）生产和消费的外部性

低碳经济发展不仅要面对生产的外部性，还要面对消费的外部性，20世纪70年代以后，关于外部性理论的研究范围扩展至消费领域。随着人类社会由农耕社会到工业社会的转变，消费的外部性越来越明显，主要表现为人口的增长及伴随工业文明的人类消费的高能耗、高污染和高排放，如汽车消费的外部性。同时，基于生产和消费或供给与需求的平衡，低碳经济发展必然要求从生产和消费两方面解决外部不经济的问题，从而将人与自然的低碳协调与经济均衡发展有机结合起来。

低碳经济发展的财政政策选择

（一）增加低碳预算支出

一是鼓励低碳技术创新，实现资源利用的减量化、再循环与再利用。增加对节能减排、清洁能源开发、资源高效利用等方面的低碳技术研发支出，形成稳定的财政资金投入，为低碳经济的发展提供最根本的保障。

二是发展循环经济，建立生态工业园区。循环经济是为实现经济效益与环境效益的统一而人工再造的生态循环圈，通过内在和外在的规模化经济，营造低碳经济的外部经济环境。实践证明，建立生态工业园区是发展循环经济的最有效途径，通过政府财政专项投入，并给予相应的税收优惠政策建立生态工业园区，以大型企业为中心构建循环经济产业链条和企业集群或在一些煤炭、钢铁、水泥、造纸等大型企业集团内部首先构建循环经济链群，以重化工和资源型产业先行，大企业带动中小型企业，构造一个封闭式的外部效应内在化的低碳经济发展环境。

三是增加环保产业投资，修复自然生态环境。对于环境保护来说，资源开采及其土地占用对地表的破坏是永久性的，不存在“有效率的污染问题”，有效的环境补偿原则上应是恢复绿色，因此根本上需要环保产业发展的跟进。与一般生产投资相比，环保产业同样创造国民生产总值，同时还增加了环境效益，产生了正的环境外部性。

（二）庇古税作用的合理发挥

一是开征碳税等环境税收（见表1），从生产消费等不同环节完善消费税、资源税、碳税等环境税收体系，将环境成本内生化。以碳税为例，碳税是环境税的一种，是以减少二氧化碳排放为目的，对化石燃料（如煤炭、天然气、汽油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一种税，到目前为止已有1 0多个国家引入碳税。与一般的环境税相比，对于二氧化碳减排效果要更明显。碳税的二氧化碳减排征收目的更为明确；碳税以化石燃料的含碳量或碳排放量为计税依据进行征收，直接面向低碳。

二是完善税制结构，综合协调税收负担。征收“庇古税”，可以适当体现环境成本。但“庇古税”实现宏观调控作用的前提是：完备的市场、足够大的价格弹性、外部性的精确描述和量化计算，这对于发展低碳经济来说是不具备的。当资源产品价格表现出较大的“粘性”时，就不能严格地随着产量的变化而变化。因此，在开征环境税等税收的同时，应注重税收协调。

三是从生产和消费两方面增加新能源产业发展的财政补贴和税收优惠。通过财政补贴性支出可以影响企业和个人的预期收益与成本，引导和调节低碳的生产和消费行为。通过减免税、费用扣除、加速折旧、投资抵免和提取投资风险基金等方式，对从事新能源企业、发展循环经济的企业、从事环保绿化的企业，实施以增值税、企业所得税为主的税收优惠政策，减轻企业低碳发展的成本费用，促进企业低碳技术研发与应用。

（三）完善低碳财政转移支付

所谓的财政转移支付是指政府间的财政关系，包括上级政府对下级政府及同级政府间的财政资金的单方面转移。在一国范围内，基于各地不同的自然环境、资源分布及经济发展状况，需要中央政府向欠发达的地方政府以及发达地区向欠发达地区进行资金的转移支持本在情理之中。但低碳经济发展过程中，由于气候变化的全球性，加上发达国家的先发优势及由此形成高排放问题需要对全球气候变化承担应有的责任，因此还特别需要发达国家对发展中国家进行低碳发展的资金和技术支持，体现为国家间的转移支付。

（四）积极参与低碳经济发展的全球博弈

全球碳博弈是各国排放权和发展权之争。一方面是发展中国家的经济发展方式转变和民生问题，另一方面是发达国家占据低碳经济发展的先发优势及想借此主导世界经济的问题。而全球碳博弈是以 “纳什均衡” 实现各国的“非零和博弈”。在低碳博弈过程中，博弈双方都会选择对自己相对有利的策略，并站在一个相同的层面上去思考和阐述问题，最终博弈双方形成均衡的“利己策略”组合。因此，低碳制度和政策选择是各国应对全球碳博弈的必要前提。如开征碳税，对外可以作为发展中国家的一种博弈策略，通过征收碳税为应对低碳经济发展的国际趋势和复杂局面，依据WTO禁止双重征税原则阻断美国等发达国家的“贸易保护主义”意图；对内通过碳税机制调整国内的碳排放行为，促进经济发展方式的转变和向低碳经济转型。

参考文献：

1.张振凯等.外部性理论和环境价值理论在矿山排岩收费政策中的应用.中国矿业，2005（4）

2.刘笑平，雷定安.论外部性理论的内涵及意义.西北师大学报（社会科学版），2002（3）

3.黄敬宝.外部性理论的演进及其启示.生产力研究，2006（7）

4.李世涌，朱东恺，陈兆开.外部性理论及其内部化研究综述.学术研究，2007（8）

5.林成.从市场失灵到政府失灵：外部性理论及其政策的演进.辽宁大学博士论文，中国知网，2007

6.财政部财政科研所课题组.我国开征碳税问题研究，2009