关于高收入行业个人所得税征管的思考

摘要：在我国高收入行业的个人所得税征管实践中，税务机关存在的问题包括：对个人的工资薪金收入不能完全掌握，对个人的工资薪金外收入缺乏有效的监控措施，税务部门内部征管信息传递不畅；纳税人越轨成本低导致的“侥幸”心理；社会不公正导致的“相对剥夺”心理和社会失范导致的“赢利”心理。对此，提出了完善我国高收入行业个人所得税征管的对策建议。

关键词：个人所得税；档案管理；双向申报

中图分类号：F810.424 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2010）32－0101－03

当前，随着经济形势的发展，个人所得税调节和监督经济的职能为越来越多的国家政府所重视。无论是发达国家还是发展中国家，政府在个人所得税税制设计时，并不是把税收的财政效益作为唯一原则，而是将政府的其他意图也体现在税收制度和政策中。

但是，从个人所得税在世界各国的实践特别是在发展中国家税制改革和我国税制的演变来看，目前实现个人所得税税制优化的一个症结就是忽视了个人所得税的实施条件即税收征管，税制的超前性和税收征管落后性的矛盾使既定的税制目标因难以操作而常常落空。这个问题在我国高收入行业的个人所得税征管中表现得尤为突出。

一、高收入行业个人所得税征管中存在的问题

我国当前的个人所得税征管实践存在一些不可忽视的问题，造成了个人所得税扭曲和税收流失。这主要体现在税务机关和纳税人两个方面。

（一）税务机关存在的问题

第一，对个人的工资薪金收入不能完全掌握。近年来，工资薪金所得已经成为个人所得税税收收入的主要来源。但就是这项大家公认扣缴比较好的税源，税务机关征收的税款一般也仅局限在易于控制的账面上的工资和薪金，而账外发放的工资性奖金、福利补贴、实物、代币购物券等，由于支付单位大多采取巧立名目、多头发放和小金库支付的办法，并且一些支出是以非货币化的实物形式如福利住房、公车私用、免费旅游等形式发放，导致很多单位存在“低工资、高福利”的现象，税务机关根本无法监控。

第二，对个人的工资薪金外收入缺乏有效的监控措施。由于我国法人支付单位“多头开户”普遍化，个人收入主体现金化，税务机关的计算机未能实现与海关、企业、银行、商场、工商等外部单位实现联网，信息不能共享，使得税务部门掌握的纳税人收入信息太少，质量太差，无法准确判断纳税人的真实收入。对于劳务报酬所得、财产转让所得，利息、股息、红利所得等税目的税源，税务机关难以掌握并准确核实，普遍存在个人所得税不扣或少扣的现象，从而导致了偷逃税行为的发生。

第三，税务部门内部征管信息传递不畅。由于我国缺乏全国统一的税务代码制度，征管信息传递不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至在同一级税务部门的征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也常常会受阻。这就造成了有时候纳税人的资料已经到了税务机关，但税务机关的各个部门并不能全盘掌握。同一纳税人在不同地区、不同时间内取得的各项收入，即便都已扣缴了个人所得税款，但在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总。

（二）纳税人存在的问题

根据国家税务总局统计，中国富人占有国民存款的80％以上，但到目前为止，普通工薪阶层仍是缴纳个人所得税的主力军。富人逃税、明星偷税好像是习以为常、无所谓的事情。高收入者及灰色收入者是社会的强势阶层，容易隐蔽财富的来路和去向，其收入来源多元化、不固定、隐蔽性强，税务机关难以监控。同时，偷逃个人所得税的纳税人，普遍存在三种心理要素：越轨成本低导致的“侥幸”心理、社会不公正导致的“相对剥夺”心理和社会失范导致的“赢利”心理。富人偷税现象可以说是这三种心理共同作用的结果。

第一，越轨成本低导致的“侥幸”心理。作为理性人，人天生具有经济人本性，为追求自身利益最大化，只要纳税成本大于逃税成本，其理必然促使其在交易活动中钻空子、投机取巧，以竭力偷逃税款。世界上没有人愿意主动缴税，没有人愿意把已经进入自己口袋的钱再掏出来。只要有操作的空间，经济人本性就决定了纳税人有逃税的可能。在我国，逃税成功概率高和惩罚不力造成了逃税的违约成本大为降低，一些纳税人正是对制度的违约成本作出一番考虑后，产生侥幸心理，在侥幸心理的支配下越来越多的人开始进行逃税活动。

第二，社会不公正导致的“相对剥夺”心理。“相对剥夺”心理是指人们通过与参照群体的比较而产生的一种自身利益被剥夺的内心感受。这种心理状况往往与社会不公正有关。首先，“人情税”、“关系税”、“背景税”等使得税额分配不合理，会给纳税人带来不公平感而产生“相对剥夺”心理，直接导致一些本来自觉纳税的人也“放弃”纳税义务，趋向于少缴或者不缴税款。其次，政府支出的透明度不高，由于决策失误导致财政资金大笔流失，使纳税人在权利和义务之间产生了不平等的感觉，没有纳税的光荣感。最后，一些政府的铺张浪费和一些干部的挥霍享受所浪费的正是纳税人的钱，这些不良现象进一步增加纳税人的厌税心态。

第三，社会失范导致的“赢利”心理。一方面，我国税收征管制度缺乏对税务人员制约及监督的相关规定，在不同的征管环节及税务人员之间没有完备的制衡体系。在这种状况下，高收入行业的纳税人会利用自己的经济地位和社会关系网钻法律空子，与一些税务人员进行体制外交换来获取利益。在这种情况下，逃税者付出的成本并不多，收益却很高，这对逃税者是有一定诱惑力的。另一方面，我国目前虽然制定了有关税收政策及相应的法律法规，但在实际执行过程中，合法纳税、少纳税、偷逃税等行为的区别并不明显，这种奖惩不明现象无疑说明税法作为规范在某种程度上失去效用。因此，一些纳税人认为，主动缴税会在“市场竞争”中处于劣势地位，是一种非理。纳税人对纳税、逃税作出成本和收益考虑后，会认为体制外的交换是一种理，由此产生对逃税的赢利心理而不愿意缴税。

二、完善我国高收入行业个人所得税征管的对策建议

现代制度经济学认为，制度在经济发展中起着重要的作用，尤其在转轨时期甚至起着关键的作用。税收征管是保证税收制度有效执行的手段，税收制度的目标又有赖于税收征管来实现。在我国下一步的个人所得税制完善过程中，就我国个人所得税税制与征管协调而进行的制度安排，特别是征管制度上的安排，将能提升我国整体的税收征管能力，促进现实税制逐步向“理想税制”转化。

（一）实施纳税人编码制度

纳税人编码制度是指对所有有收入的个人实行纳税号码固定终身的制度。税务机关应对纳税人实行编码化管理，赋予纳税人与居民身份证相统一的终身有效的个人税务登记号，全面进行有收入个人的统一登记，这是全面掌握个人收入及纳税情况的前提条件。纳税人的一切经济活动，如工商业务汇款、利息股息收入、工资收入、现金交易存款以及个人资产等记录，都应由交易双方、银行、企业、雇主等各种渠道通过电脑自动输入其税号。

（二）加强个人收入档案管理制度

各级税务机关的管理部门应广泛采集每个纳税人的个人基本信息、收入和纳税信息以及相关信息，以纳税人、扣缴义务人分别建立申报编码为基础，建立个人所得税和扣缴义务人的档案系统，为后续实施动态管理打下基础。

纳税人档案的内容来源包括：（1）纳税人税务登记情况；（2）扣缴个人所得税报告表和支付个人收入明细表；（3）代扣代收税款凭证；（4）个人所得税纳税申报表；（5）社会公共部门提供的有关信息；（6）税务机关的纳税检查情况和处罚记录；（7）税务机关掌握的其他资料及纳税人提供的其他信息资料。

扣缴义务人档案的内容来源包括：（1）扣缴义务人扣缴税款登记情况；（2）扣缴个人所得税报告表和支付个人收入明细表；（3）代扣代收税款凭证；（4）社会公共部门提供的有关信息；（5）税务机关的纳税检查情况和处罚记录；（6）税务机关掌握的其他资料。

以上信息要实现网络联网，全国范围内均可信息共享。税务机关应定期增加可靠的新的数据资料，并根据本地信息化水平和征管能力提高的实际情况，以及个人收入的变化等情况，不断扩大档案管理的范围，直至实现全员全额管理。即凡取得应税收入的个人，无论收入额是否达到个人所得税的纳税标准，均应就其取得的全部收入，通过代扣代缴和个人申报，全部纳入税务机关管理。各级税务机关应该本着先扣缴义务人后纳税人，先重点行业、企业和纳税人后一般行业、企业和纳税人，先进“笼子”后规范的原则，积极稳妥地推进全员全额管理工作。

（三）实行纳税人和扣缴义务人向税务机关双向申报制度

税务机关应逐步建立起以“双向申报”纳税为基础，以计算机网络技术支持的纳税人和扣缴义务人双重档案体系为依托，集中征收、分类管理和一级稽查的征管模式。双向申报制度就是支付个人所得税的单位即法定代扣代缴义务人对支付给个人的所得，须向税务机关申报并代扣代缴税款。同时，个人所得税纳税人取得的所得无论扣缴义务人是否代扣代缴税款，本人应自行向税务机关进行纳税申报。

税务机关应充分利用纳税人档案资料，以扣缴义务人申报的资料档案、纳税人档案和纳税申报表三者为依据，加强个人所得税管理。定期召开税源分析会议并形成制度，通过对双方申报资料的相互比较，如提供的收入、纳税信息进行交叉比对和评估分析，审核其申报资料的真实性，查找税源变动情况和原因，及时发现异常情况，纠正并处罚不真实的纳税申报，引导纳税人如实申报纳税，减少偷逃税，充分发挥个人所得税调控收入的功能。

（四）重视和加强高收入个人所得税控管

各级税务机关应从下列人员中，选择一定数量的个人作为重点纳税人，实施重点管理：（1）收入较高者；（2）知名度较高者；（3）收入来源渠道较多者；（4）收入项目较多者；（5）无固定单位的自由职业者；（6）对税收征管影响较大者。

各级税务机关应对重点纳税人实行滚动动态管理办法，每年都应根据本地实际情况，适时增补重点纳税人，不断扩大重点纳税人管理范围，直至实现全员全额管理。按月或按季对确定为重点纳税人的监控对象的申报情况进行汇总、对比、分析，如发现零申报、异常申报或所申报收入与实际收入明显不符的，应要求纳税人提供相关证明材料，发现纳税人应缴未缴或少缴税款的，应按照税法的有关规定，向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处以罚款。

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