全球化背景下政府危机管理机制重塑

[摘要]全球化浪潮的强大冲击力,使全球性因素渗透到人类生活的各个领域。现代化视野中的危机,呈现出许多不同于传统威胁的特点。公共危机已成为现代社会的常态,各国政府危机管理能力明显不足,各国间的协调合作机制仍有待完善。在全球化背景下,各国政府的重要使命之一就是尽力防范、加强合作、极力化解经济社会发展过程中出现的公共危机并使其最小化,强化危机意识,重塑有效的全球化危机管理机制。

[关键词]全球化;危机管理;重塑

[中图分类号]D62[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)03-0058-03

20世纪70年代末80年代初,随着科学技术的进步以及国际经济规则的不断强化完善,经济全球化进程明显加快,在世界各个国家及社会生活的各个层面产生了广泛而深远的影响。全球化浪潮的强大冲击力使全球性因素渗透到人类生活的各个领域,由此,现代化视野中的危机也呈现出许多不同于传统威胁的特点。

一、现代的非传统危机的新特质

危机有一个发生、发展、消亡的过程,也就是有自己的生命周期,大体上可以分为危机潜伏期、爆发期、相持期、解决期四个阶段。一般具有客观存在性、社会性、高度不确定性、突发性、扩散性等特点,但是如果善于把握,危机中也蕴藏着机会和转机,可以成为促进制度和环境变革的巨大力量。随着社会的发展变化,现代危机不断呈现出新的特点。

(一)现代危机重要特点是跨国性

现代危机是在全球信息快速流动背景下发生的危机。信息技术的迅猛发展使得现代危机的性质与传统危机相比已经发生了根本改变。伴随着全球化的进程,危机的发生及其影响都具有了国际性的因素,逐渐由局部危机转向全球危机。SARS、禽流感、甲型H1N1流感等的迅速蔓延生动地证明了现代危机的超国家属性。传统危机往往发生在特定地区,并仅在有限的范围内对经济社会发生影响。在全球一体化和开放条件的背景之下,国界再也阻止不了疾病、污染、有组织犯罪、恐怖活动的扩散。各国时空联系的日益强化,不仅使危机的原因和结果都是世界性的,而且由全球化产生的扩散效应使得危机的传播和影响以至应对均具有了全球化的特征。

(二)现代危机表现形态趋于多元化

从表现形态来看,现代危机呈现出变化多端的发展趋势,在社会的任何领域,无论政治、经济抑或文化领域都有可能发生危机。而且,现代危机大多属于结构不良的危机范畴,危机持续的时间维度不断延长,波及的范围空前广泛且难于控制,尤其是危机所造成的损失和对社会政治经济稳定的负面影响呈上升趋势。无疑,危机表现形式的多样化对于仍沿袭单一的危机管理模式的各国政府形成巨大的冲击。在遭遇现代危机时,传统的管理方式往往力不从心,发挥的作用也极为有限。

(三)现代危机诱因具有复杂性

随着全球化的加速推进,人类社会系统中的一切事物的关联度日益增加,带来了许多意想不到的问题,技术进步引起的人类世界的动态、速度、能量和复杂性,使人们难以再按传统的眼光来认识周围事物的变化。引发危机的因素不仅错综复杂,而且处于不断的变化过程之中。危机的发生既包括有意识的人为危机,如“9・11”事件、伊拉克战争等,也包括无意识的自然危机,这可以分为像冰冻洪涝、汶川地震的自然灾害,像胶济铁路特大撞车事故灾难,还有以SARS、甲型H1N1流感为代表的公共卫生事件。因此,现代危机的普遍性、隐蔽性和运动性对传统的危机管理思维和程序化的决策能力构成严峻的挑战,要求我们用一种崭新的全球意识来处理当代人类所共同面临的危机问题。

(四)现代危机影响范围日益广泛

由于全球经济一体化和信息交流日益加快,一个国家内部的危机可能在很短的时间内波及到世界的各个角落,甚至酿成全球性危机。2009年4月,墨西哥出现甲型H1N1流感,两个月后就迅速扩展到全球100个国家和地区。而且,危机不仅给国家带来各方面的损失,更是直接给公民带来经济损失和肉体伤害,更为严重的是将对公民的精神、心理造成伤害,造成全社会乃至全球的紧张、恐惧和不安。在某些时候,非传统危机所造成的影响和损失有时并不亚于一场传统的局部战争。在全球化时代,信息和传媒来源呈现多元化,政府部门如不及时准确地向社会有关危机真实的权威信息,非权威信息就会填补政府留下的“信息真空”,从而对管理危机造成消极影响。

二、政府危机管理机制存在的问题

在全球化时代,政府面对的环境日益复杂和不确定。非传统公共危机的日益凸显,要求各国政府深入反思既有的应对机制,以提高处理危机的能力和实现各方面的进步。各国政府的危机管理职能及运行机制虽然作了一些局部的调整,但从根本上看,仍然不能适应新的环境和促进经济与社会的可持续发展,主要表现在以下几方面:

(一)政府危机管理结构失衡

伴随着全球化进程的加快,现代危机已逐渐对整个人类的生存、发展构成严重的威胁。在此情况下,各国政府都不同程度地加强了危机管理体系的建设。但是,由于人们对危机管理目标的认知和治理框架仍囿于传统的安全理念,克服危机的途径和手段只注重量的扩张而非质的提高。因此,现有的危机管理主要关注于传统危机、冲突性危机和结构良好的危机,缺乏指向现代社会中大量涌现出的结构不良的非传统公共危机的目标定位和治理效能,从而导致危机管理出现结构性失衡。政府将大量的公共资源投入到边界日益萎缩的传统危机、单一危机治理领域,而非传统危机管理则长期处于被忽略的状态,在应对此类危机时政府往往仓促上阵,顾此失彼,疲于应付。究其根源,不难发现,许多政府仍以传统的安全观为依据,缺乏对非传统危机的跟踪和研究。相应地,危机管理的目标亦偏重于传统危机治理,从而使危机管理处于整体性的失衡状态,主要体现在传统危机和现代危机治理的内容、途径等方面的权重仍存在着较大的差距。

(二)政府危机管理职能定位不明晰

危机管理机制的建立虽然事关社会民生、国际影响,甚至全球性发展,具有很强的外部性收益,然而作为一种非盈利的公共产品,一旦政府的公共管理职能构成中缺少这方面的内容,体制建设和公共投入方面就会缺乏相应的安排,从而导致整个应急能力建设和发展的滞后。一系列危机事件的爆发使人们清楚地看到,尽管各国政府在公共管理方面取得了较大进展,但在改善管理职能方面还需作出更多努力。

(三)政府危机管理机制的运行效率低下

由于政府危机管理职能界定不清,配置不合理,导致在具体的危机管理体制建设方面存在着明显的滞后,缺乏完善的危机管理体系,尤其在危机的预警、识别规则、运作程序和协调机制等方面,政府的能力十分有限,从而使政府在应对危机时往往陷入撞击-反应式的被动局面。从快速反应机制来看,现有的快速反应机制也不能完全适应处理危机事件的要求。

三、政府危机管理机制的价值取向

随着全球化进程的加快,每一次危机都很难摆脱全球性的背景,没有任何一个危机可以仅仅归结为局部的、国家的特殊制度或意识形态下产生的问题,它们具有一般性和普遍性,成为整个人类社会面对的总体性问题。在此情况下,传统的危机管理理念和价值取向不断受到外部环境变化的冲击,从而促使各国政府开始从广阔的全球视野出发,重新考量应对危机的目标选择和价值取向,构建开放的、有机合理的、高效运作的危机管理体系,以有效回应危机问题,增强政府的公信力和管理能力。

(一)危机管理应“以人为本”

非传统危机促使我们用发展的眼光重新认识安全问题,并按照全球化的要求转变传统的安全观念。冷战后世界政治演变的一个基本特点是,在世界范围内安全观的重心已经逐步从国家转移到人类本身。人类安全面对着前所未有的新挑战、新问题与新形势。在此背景下,以国家为中心的传统安全理念已经开始显得有些过时,而“人的安全”获得了更多的重视,公民个体的权利和民众表达自身权利的意愿也得到越来越多的制度性安排的庇护,成为国际社会在考虑非传统安全时一个分量逐渐加大的参照系。非传统公共危机的扩散促使我们转变安全观念,进行安全观念上的革命。它要求打破以国家为中心的传统安全思维框架,建构“以人为本”的新安全观,其内容涵盖了促进与保护人权、按照民主原则组织社会的一切活动,包括国际关系、法治和发展公民社会。总之,各国间相互依存度的日益增大和危机形态的持续变迁,迫切要求我们树立新的安全观念,将国家安全扩展至社会安全和人的安全,塑造以“为公众服务”为核心,以保护、促进人类的共同安全为目标的新安全观。

(二)遵循可持续发展的理念

可持续发展是“以人为本”理念的延伸和体现,“以人为本”追求最大限度地满足人的需要,而可持续发展正是人类的基本需要之一。因此,可持续发展与以人为本是一脉相承的。它强调按照可持续性的要求变革人类沿袭已久的生产方式和生活方式,保持经济社会和环境的协调发展。目前,可持续发展因素几乎涉及到经济发展和社会生活的所有方面。在某种意义上讲,一切危机和灾难都是人为的,尤其在全球化时代,绝大多数危机来源于人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式。因此,危机管理的一个重要政策选择就是遵循可持续发展的理念,将危机管理整合于经济社会的可持续发展之中,从而最大限度地减少潜在的危机和灾难。

(三)政府危机治理模式应多元化

危机事件不仅是对政府能力的挑战,更是对社会整体能力的综合考验。在大多数危机事件中,仅仅依靠政府的力量很难做到危机应对的高效、快速、协调和灵活,各类非政府组织以及公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平对政府危机管理质量和效果都有着举足轻重的影响。此外,多元化的社会参与可以提高政府决策的可信度和可行性,降低政府公共政策的制定和执行成本。因此,在进行危机管理时,在强调政府部门危机管理的快速反应性、责任性、透明性和合法性等原则的同时,也必须强调政府危机管理系统当中参与主体的多元性,最大可能地吸纳各种社会力量、调动各种社会资源共同应对危机,从而形成多元化的危机治理模式和应对网络,落实“小政府、大社会”的政治许诺和法律架构。[2]

(四)政府危机管理应法治化

权威的法律支持是应对危机的坚强后盾。以法律手段来处理与危机有关的公共事务,是各国政府普遍采取的措施和对策。在危机管理中应用法律强制手段,统一规定政府在处理紧急事务中的职权和职责,确定依法对抗紧急状态的法治原则,从而充分发挥法律对社会无序状态或是紧急状态的防范和矫正功能。[3]从技术层面讲,政府在进行危机管理时应建立一整套相互匹配、协调运作的法律法规体系。危机管理的法治化不仅有利于增强政府处理危机事件的能力和避免法律障碍,确保在处理危机的关键时刻采取最佳应对策略和提高危机管理机制的效率,而且还有利于最大限度地维护政府在危机状态中的合法性和权威性。同时,危机管理的法治化也意味着公众可以依照相关的法律规则和程序要求对政府的危机管理行为实施监督,以保证危机管理权在保障公民权的基础上得以合法行使。

四、政府危机管理机制的重塑

在全球化背景下,危机管理的基本理念与价值取向必须依托于一系列管理制度的设计和机构设置才能实现。政府危机管理机制的安排要反映危机管理的基本价值导向,并能够将上述的理念贯彻在一整套行为规则体系和整个运作过程之中。

(一)培养国家的危机管理意识

危机意识是危机预警的起点。在和平稳定时期,人们往往缺乏危机意识,从而错失避免危机的良机。政府在日常的危机管理过程中,必须对潜在危机进行动态分析,把危机的风险管理整合到政府和社会的日常管理中。当代危机管理的一个重要趋势是从对危机的回应转为对危机的风险管理。所谓风险管理,包括风险的确认、风险的分析、风险的评估、风险的监控等一系列活动。实行危机风险管理的目的在于预防危机。因此,政府应该在日常的政策管理、项目管理、资源管理中全面实行危机风险管理。[3]另一方面,通过模拟危机情势,未雨绸缪,不断完善危机发生的预警与监控系统,提高政府和公众的危机意识。与此同时,政府还应通过教育和培训等方式,强化公共管理者的危机管理意识和知识。公众的参与是整个社会危机管理的基础,因此应通过公共信息的传播、教育以及多学科的职业训练等途径,增强公众的危机管理意识,提高整个社会的抗逆水平。日本政府就印制了地震应对手册,散发给居民。对于在日本境内的外国人,还特地印刷了中英文对照的手册,详细介绍在不同情境下发生地震时应采取的最佳策略。

(二)建立有效的危机预警机制

有效的危机预警机制可以使政府事先对潜在的各类危机事件有一个充分的估计,从而选择最佳应对策略并做好应急准备。在一定意义上讲,危机的预防比危机的解决更为重要。奥斯本认为,国家就像是一艘庞大的远洋班轮,所有昂贵的东西都堆放在甲板上,但没有雷达,没有导航系统,也没有预防性保养维修。阿尔文・托夫勒在《未来的冲击》中也曾经指出,由于不去预先考虑未来的问题和机会,我们正从危机走向危机。所以,为了保护甲板上的昂贵东西,防止危机的再次发生,危机的预警十分必要。因为,政府作为公共资源的掌控者,其管理的目的应该是“使用少量钱预防,而不是花大量钱治疗。”[4]政府危机管理的预警机制体现和实现了这个目的。岛国日本的国土面积较小,加上地震频繁,所以日本一直非常重视公共危机的预警、防范与应对。日本政府将危机管理纳入法制化的轨道,制定了关于危机管理的法律法规200多部。美国则在“9・11”事件后,成立了总统紧急应变行动中心(PEOC),该中心2002年升格为国土安全部,并成立本土安全办公室。2005年,美国制定了《国家应急反应计划》,美国设立永久性的国土安全行动中心。

(三)快速作出决策,及时采取措施

对于危机管理人员而言,决策能力是为维持组织生存所必须具备的起码素质。决策能力包括快速判断、快速反应、快速决策和快速修正能力。当危机出现时,组织应在第一时间内迅速作出决策,及时采取措施化解危机。鉴于时间的紧迫、危机发展态势的多变和潜在的巨大危害,在应对危机时,政府可以采用强制干预的方式。正如德罗尔所言,要对付危机,“政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威,并且可以制定和执行带有强制性的政策。”[5]因为,在危机状态下,决策者会处于一种非理性状态,要么亢奋,要么保守。同时还会遇到各方面的阻力,其风险性使得任何决策都难以像常规情况下一样容易达成妥协和统一,有时还会出现巨大的分歧。因此,除了依靠政治权威、推行强制性的决议之外,别无选择。但是,这种积极干预并不是只由单个政府干预,而是由分权的各个政府部门一致干预,共同完成。

(四)构建危机管理合作机制

在全球一体化的今天,危机的原因和结果往往是世界性的,没有任何国家可以置之度外,所以尽管各个国家在文化和意识形态等方面存在着差异性,但是在危机面前的反省却都是相似的。在危机的国际性增大的情况下,国家的公共管理能力和全球治理能力密切相关,各国政府都在广泛寻求国际间的合作。在危机管理过程中,通过区域合作,一方面可以获得更多的谅解,有效消除危机,恢复社会秩序,重建文明的世界,另一方面可以提高危机救治效率、降低救治成本。

在当今时代,各国要在维护各国关系的政治基础上,增加高层交往,通过政府、立法机构、政党之间的交流和战略对话,就各国关系中的重大问题及时进行沟通。同时,深化互利合作,通过高层对话机制,协调各国的经济社会发展政策和合作目标,推进节能、环保、金融、能源、信息通信、高新技术合作。最后,要密切在国际和地区事务中的磋商与协调,为推动区域合作进程和实现长治久安发挥建设性作用。

总之,正确地认识危机,有效地应对危机,对各国政府都具有重要的意义。能否有效应对危机,不仅关系到政府的合法性和权威性,而且也深刻地影响到政府在新形势下的统治能力和国际声誉。因此,必须积极回应全球性危机的挑战,从多维的全球视野出发,转变传统的治理观念,重塑高效协调、灵活有序的危机管理机制,未雨绸缪,最大限度地遏制和缓解危机,以推动经济社会的可持续发展。

参考文献:

[1]薛澜,张强,钟开斌.危机管理[M].北京:清华大学出版社,2003:62.

[2]薛澜,张强.直面危机:SARS险局与中国治理转型[EB/OL].[2003-05-19]..

[3]张成福.建立完善的公共危机管理机制[N].人民日报,2003-6-11(8).

[4][美]戴维・奥斯本、特德・盖布勒.改革政府――企业精神如何改革着公营部门[M].上海市政协编译组、东方编译所编译.上海:上海译文出版社,1996:205.

[5][以]叶海卡・德罗尔.逆境中的政策制定[M].王满传等译.上海:上海远东出版社,1996:114.