该相信的始终是市场

第一次到北京市朝阳区财政局，起因是在全国各省市甚至区县纷纷设立政府采购中心的大潮中，2005年11月25日，朝阳区财政局却全国首家撤销了政府采购中心，将所有的政府采购项目交给社会中介组织去运作。再次去，正逢2006年初各项工作统计数字刚刚出来。2005年朝阳区共采购4314次，政府采购预算46453．44万元，实际完成采购额43199．24万元，比去年的35637．15万元增加7562．09万元，增长21．22％，实现节资额3254．2万元，比去年1007．47万元增加2246．73万元，增长223％，节资率7．01％，比去年2．83％增长4．18个百分点。一系列成绩让全局上下异常振奋，也…次印证了财政局长尚焰的名言“要相信市场的力量”。

说起2005年11月25日，朝阳区财政局每位工作人员都记忆犹新。就在这一天，朝阳区财政局将所有的政府采购项目都交给社会中介机构去运作，在政府采购业界一石激起千层浪。坊间对此褒贬不一，但是却得到了市场的广泛认同，主管政府采购工作的副局长孙玉辉谈到，“别的区县都很羡慕朝阳，认为我们走在了前面。厂商对朝阳此举也很兴奋，一致说‘朝阳的做法特别前卫’。”

采购中心犯了错?

尚焰2003年4月任朝阳区财政局局长后，开始了大刀阔斧的改革。政府采购是财政工作重要的组成部分，也是尚焰改革的一个重点。取消政府采购中心，政府采购业务完全交给市场，山社会中介组织就是最大的动作。

政府采购中心和中介组织都是政府采购机构，在全国绝大部分各省市二者虽然都有矛盾产生，但从来都是并存的。朝阳区何以独树一帜，取消已有的政府采购中心?和各地政府采购人员谈起这个问题，他们对此事的第―反映是朝阳区采购中心是不是犯了什么错误。

尚焰解释到：“朝阳区政府采购工作直走在北京市各区县前列，每年的政府采购规模都在北京市名列前茅，这和原采购中心的努力是分不开的。但是原政府采购中心一直挂靠在财政局里，不符合《政府采购法》采管分离的原则，且原采购中心成立的时间较短，制度不是很健全，专业人员较缺乏，致使工作效率低下，很难适应政府采购制度改革步伐，必须改革。怎么改?不论采购中心挂靠在哪个政府部门之下，它的性质始终是财政拨款的全额事业单位，是代行政府职能的机构，有着凝重的行政色彩，在工作上缺少自主性，依然受到行政权力――政府的干预，无法独立的开展工作。在这种情况下，政府采购监管、执行相分离的目标无法兑现，政府采购市场混乱局面也很难改观，腐败现象也不能得到有效的遏制。只有将执行方放在独立的第三者地位，把政府采购放到市场经济中去运作，遵循市场规律，才能真正的实现透明采购、阳光采购，才能完全做到采管分离。鉴于这种考虑，朝阳区选择了中介组织。”

对于取消采购中心，完全由中介组织操作政府采购业务，朝阳区财政局酝酿了大约一年时间。朝阳区政府采购办公室主任张京介绍了改革过程，从2004年开始朝阳区就按照“积极稳妥，平稳过渡，财政不越位，操作不缺位”的原则，慢慢的减少给采购中心的项目，为进一步取消采购中心做准备了，到2005年下半年，完全把所有的政府采购项目交由中介去运作。“各采购单位对中介机构运作这种做法还是很认同的，对小介机构的工作还是比较满意的，今年统计的各项数字也表明了这项改革的正确性。”

营利不是罪恶

社会中介组织相对于政府采购中心优势是明显的：资质高、操作流程更为规范、效率更高、服务也更到位。从业人员也都有资深的从业资格，丰富的工作经验、完整的知识体系。政府采购项目交给市场，由社会中介组织，不是什么新鲜事，《政府采购法》第十八条规定“采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内采购”。因此，中介组织当然是政府采购的当事人，由中介组织承担政府采购项目在中国并不是第一家，河南省、桂林市、苏州市等已有先例。孙玉辉说：“原来采购中心是事业单位，代表的是政府，厂商怕和政府打交道，参与政府采购项目招投标后，一旦觉得受到不公正待遇就偃旗息鼓，放弃政府采购市场，和中介打交道则没有这个顾虑。所以厂商对朝阳的做法特别欢迎。”

当然社会中介机构也存在让人们不放心的地方。中介组织则是营利性企业，受雇于业主。为了逐利，为了争取业务，中介组织天生具有迎合采购人需求的倾向，容易产生腐败。相对来说，集是采购机构由于全额财政拨款，是非营利的事业法人，更容易保持独立性。对于这个问题，尚焰有自己的看法：“集中采购机构不营利有不营利的弊端：没有生存压力，干多干少一个样，从而―工作积极性差，随意性大。中介组织虽然是营利性质的企业，但在商品经济条件下营利不是罪恶，营利是付出劳动得到的报酬，靠正当劳动营利是―种光荣，我们应该鼓励。为此人们往往有一个错误的认识‘政府的队伍可靠，老板的队伍不可靠’。在商品经济条件下，认为政府部门的人都是精英的看法有点坐井观天。中介组织是一个市场经济条件下的理性经纪人，能够独立的承担权利义务，并熟悉市场化规范运作模式。目前，在北京中介市场已经很成熟，市场讲的是责任，为了长远的发展，中介组织不会拿自己的声誉开玩笑，能够处理好经济效益和社会效益的关系，公平、公正地对待所有厂商。”

监管才是重点

在政府采购法规尚不太健全，社会中介组织多如牛毛，良莠不齐的情况下，如何避免中介组织操作可能存在的弊端，保证政府采购的公正、公平、公开、透明性?答案是：对社会中介组织的监管必须到位。

朝阳区的做法是：严格把关进入政府采购市场的中介组织。选取具有财政部认定资质和政府采购经验的中介机构进入朝阳区政府采购中介机构备选库，他们随时参加朝阳区的政府采购培训，且不能因为项目小，拒绝政府采购业务。并要求签署承诺，自觉接受采购监督部门的监督管理。

具体到每个采购项目如何公正透明地确定政府采购项目中介机构?朝阳区也有创新。《政府采购法》规定，采购人自主选取中介机构，任何人不能为采购人指定中介机构。这样的弊端很明显，采购人选取采购机构时个人主观性很强。朝阳区的做法是引入竞争激励机制。一般委托采购项目由采购单位代表在中介机构备选库中随机抽取确定，有特定要求或重要行业、重大资产、重要领域的项目，通过在中介机构库中按不低于1：3的比例进行投标竞聘或竞争性谈判确定，而不是随意指定。

孙玉辉说：“随机抽取对16家中介组织机会均等，但是这些入选的中介组

织水平也不一样，为了保证优质中介被抽取的几率高些，今年根据对中介组织的考核情况，将建立A、B类管理模式，给予相应的奖惩，对于情节严重、有重大过失的中介组织依照法律、法规开除政府采购市场，从而形成中介机构优胜劣汰的良性竞争机制。”

对于入选的中介机构，必须通过健全制度来约束其行为。在北京市没有出台对采购机构的具体监督考核机制之前，朝阳区提出中介机构操作的监管思路，在全市率先采取随机抽取确定机构的基础上，继续加大监管力度，出台《朝阳区政府采购采购机构管理暂行办法》，配套采购机构承诺书、立项表、委托协议、服务情况调查表、综合考核办法、综合评价表等相关文件。拓宽监督渠道，强化监管机制。在发挥财政部门自身监管作用的基础上，建立了以区发改委、监察、审计、财政分工配合的“四部门联动”监督管理机制，聘请政府采购社会监督员，建立区人大代表、政协委员的经常性检查机制。

思考

政府采购制度是市场经济条件下政府加强财政支出管理的一项基本制度。我国从1996年开始在部分地区试行政府采购制度，在各级政府和有关部门的共同努力下，初步建立了较为完备的法规体系、管理机构和执行机构，也就是政府采购管理办公室和政府采购中心。但是五花八门的隶属关系，削弱了政府统一采购的功能，导致国家相关政令不能畅通，各项政策不能有效地落实到位，从而暴露出许多问题。

集中采购机构这种状况必须有一个改变，如何改?各地莫衷一是。改革是需要勇气的。尚焰说朝阳的改革面对的压力并不大，一方面这可能和他的性格有关，另一方面的原因是原朝阳区采购中心本设在财政局内部，要平衡的利益关系不算复杂；撤销后，职工还归于财政，也避免了人事上的压力。如果原采购中心不隶属于朝阳区财政局，局面势必大相径庭。无论如何，朝阳的做法是―种尝试，而且效果也不错。

取消政府采购中心，还具有另一方面的意义，“采购中心在各地成立后，编制多的三五十人，少的十几个人，这些人的生老病死将是国家长期的负担。”尚焰说，“行政体制改革已经进行了好多年了，但是越改革，越是精简政府机构，机构越臃肿。如何解决这个问题，总理在论述‘加快转变政府职能和管理方式’中谈到：‘把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织，更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用’。我到财政局后，强化基础工作，局里人手更是严重不足。但是我们没有扩编，而是走市场化道路，利用各种社会中介组织帮政府干活。事实表明，相信市场的力量是正确的。”