关于大部制改革配套制度建设的思考

摘 要：党的十之后，新一届政府进行的大部制改革是前几次改革的延续，同时也意味着中国的机构改革进入了一个新的阶段。积极借鉴国外大部制改革过程中的优秀做法，为解决我国大部制改革中配套制度建设存在的问题，提供建议如下：创新思维，从实质上解决人员分流问题；完善行政组织法体系建设，为改革保驾护航；完善配套制度建设，保证改革顺利进行。

关键词：大部制；机构改革；配套制度

中图分类号：D60 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）05-0010-02

一、配套制度缺失：大部制改革举步维艰的重要原因

大部制即大部门体制改革，是指“为了推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制”[1]，“所谓大部制改革，就是调整政府部门的职能和管辖范围，把那些职能相近、业务性质雷同的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免或减少政府部门对微观经济活动的干预”[2]。

大部制改革的提出，起源于我国改革开放以来国务院的六次机构改革，这几次改革都是为了适应当时社会发展所进行的，具有明显的“应急性”。这六次机构改革在内容上都有一个共同点即精简机构和人员，纵观历次改革的成果，可以说这些改革并没有摆脱“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈。对此，党的十七大提出“要加大部门整合的力度，探索职能有机统一的大部门体制，完善部门间协调配合机制”，并通过了《国务院机构改革方案（草案）》，大部制改革正式亮相。党的十，对中央国家机构进行了大幅度的机构改革，大幅度整合政府职能。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门为25个。

整体而言，我国的大部制改革仍停留在改革的初级阶段，其所针对的也仅仅是单纯的机构改革，并未涉及与之相关联的政治、社会、经济制度等相关配套性制度的改革，真正的大部制改革应该是以机构改革为中心的社会政治、经济全方位的改革系统，由于缺乏全面的配套改革之故，使得我国大部制改革进程举步维艰。

（一）人员分流难以解决

大部制的首要特征就是实行职能统一的大部门体制。党的十七大以来的机构改革最大的特点就是最大限度地把政府相关职能进行整合，形成大部门体制。例如，党的十七大把与人力资源相关的人事部与劳动和社会保障部有机合并，把与信息化有关的部门整合为工业与信息化部。又如刚刚结束的党的十，把与食品药品安全相关的部门整合为国家食品药品监督管理总局，把国家卫生部和计生委的计划生育管理整合为新的国家卫生和计划生育委员会。这都表现了大部制机构整合的特点。

伴随着机构整合而来的是人员的分流重组问题。机构精简势必会产生一批富余工作人员，怎样安置这些人员成为决定大部制成功与否的重要标志。事实证明，人员分流工作并不容易解决，机构合并定编定岗之后产生了大量多出来的政府职员，他们一般都有编制及一定的行政级别，整合后一个部门数个行政级别相同的领导同时存在的现象普遍存在，怎样安置这些分流人员成为大部制改革后首先要面对的难题。

目前针对此种现象并没有出台与之相匹配的具体可供参照执行的配套措施或是方案，面对大部制产生的富余人员，目前主要的解决办法有带职分流、定向培训、加强企业和优化结构，但无论哪种方式，这些做法既加大了改革成本，也增加了“准行政机构”，同时也加大了企业的负担。这些做法的结果势必都将带来新一轮政府机构的膨胀，大部制中的人员分流问题仍旧没有根本解决。

（二）部门间协同机制运行不畅

大部制的重要特点就是机构少而大。所谓机构改革都是对现存部门、人员、利益进行新一轮的重组，其本质是对组织利益的重新分配，这就必然涉及从现今分散于各部门中的权力、利益收回并进行重新分配，如职位变化和人员调动势必会带来工资和福利待遇的变革，因此就会有一些人一些部门因为个人利益或部门利益而极力反对改革。怎样使这一权力再分配过程实现合理合法又平衡各部门的利益成为当前改革的首要问题。

郑永年认为中国社会没有改革共识，而体制内既得利益则根据自身的利益进行各种“改革”，近年来很多美其名曰“改革”的政策，都是各个官僚阶层或者既得利益集团，为了追求自身利益而形成的特殊政策，绝非是为了社会整体利益进行的真正改革。其所进行的改革也只是流于形式的表面化功夫，并没有真正触及改革的实质，即利益协调上来。因此，建立一套重新的部门利益协调机制对于稳步推进大部制改革具有深远意义。

（三）纵向府际关系没有理顺

实施大部制是以职能转变为基础的政府机构改革，是应对社会经济发展现状调整政府职能的产物。面对新的社会经济形式与传统的政府机构设置，大部制的目标是精简机构、整合资源，但是大职能部的边界却很难划定，并不能囊括所有相近的职能，现实改革中仍存在着很多职权相交叉的部门，此外还有一些暂时撤并的部门因为经济发展的现实原因不得不恢复，机构重组反复进行大大阻碍了改革的进程。另一方面，整合后的大部门会增加部门内部管理上的困难和运行成本，同时加大了组织内部协调的负担，严重影响工作效率，大大背离了大部制改革的初衷。

目前，我国的大部制改革方案中，找不到具体针对改革后大部门制所要具体承担的权责及整合后部门内部人员管理的具体规定，反映到实践中，就表现为行政活动随意性较大，效率低下，不仅加大了政府的财政负担，同时，由于实际工作的需要，通常易造成机构臃肿，使政府机构改革陷入精简――膨胀的怪圈，大部制改革很难前行。

二、国外大部制改革中配套制度建设的经验

（一）英国的大部制改革

英国是最早实行大部制的国家，英国大部门体制理论来源于约翰・密尔，在密尔看来，“设立行政部门的原则应以处理行政事务的目的与手段的统一性为主，明确行政部门和人员的责任，为行政负责人提供独立的决策权责和决策辅助。”[3]

为与大部门制相配套，推进大部门制的有效进行，英国在政府内部设立了大量的执行机构，用来承担执行政策和承担服务的职能。政府主管部门对于执行机构给予充分的自，只是负责机构的战略规划和绩效目标，同时给予执行机构一定的指导和帮助。执行机构的存在，使英国的政策制定与政策执行相分离，大大提高了行政效能的同时也推进了政府组织内部的机构分化和合理分权。此外，在改革后的机构内部，对管理方法和技术也进行了相应的创新，建立相应的配套保障机制，通过竞争机制的引入促使执行机构不断进行工作绩效和服务质量的提高升级，实现了服务质量和服务效率的全面提高。

（二）美国的大部制改革

从总体上看，美国的大部门体制主要有以下三个特点：第一，部门数量少，但职能较大，权责清晰明确。在美国，联邦级别的部门只有15个，但是却包含了国家的所有事务，使得美国联邦政府能够保持高效的管理状态。第二，设置独立的辅佐机构。目前，美国拥有六十多个独立的行政机构和监管机构。政府根据社会经济发展的现实需要灵活设置行政机构，直接对总统负责。独立的监管机构往往融合了行政、立法和司法在内的某些职能，通常负责某一具体的公共政策，具有很强的权威性。第三，联邦政府与地方政府合理分权。联邦政府主要负责政策的制定及对于执行情况的监督，地方政府主要负责政策的实施及细节管理，这种合理的分权模式极大地提高了美国政府的行政效率，同时，合理的分权也极大地预防了政府腐败的滋生。

（三）日本的大部制改革

日本内阁政府在2001年试行了大部门体制改革，其改革目标是克服政府管理中的部门主义，精简机构，提高效率。改革后日本政府由原来的1府22省厅变为1府12省厅，成为行政部门最少的国家。

日本政府把“从官僚主导到政治主导”作为大部门体制改革的目标，即以政府机构改革为契机，加强政府职能，提高政府的透明度，力求从根本上改变以官僚为本的自上而下的行政，建立一个真正的民主体制。纵览日本的大部门制改革，从中能看到为了保证改革的顺利进行，日本政府做了很多实践准备，主要措施如下：首先，建立完善的公民参与机制。为保证改革的顺利进行，日本政府充分发挥民主参与的功能，组织专家进行反复论证，广泛征询各方面的意见后制定改革方案。其次，完善行政法制，为改革立法。日本政府制定了《中央省厅等改革基本法》等法律，使所有改革有法可依，强力推行。再次，设立专门的协调机构，保证机构改革顺利进行。最后，在内阁设立行政改革推进事务局，为改革领导者提供支持，确保改革的顺利进行。

正是因为这些措施的实行，使得日本政府的改革得以较为顺利地完成，大大提高了政府的运作效率和质量，可以说对日本社会产生了深远的积极影响。

三、加强配套制度建设，推动大部制改革走向深入

（一）创新思维，从实质上解决人员分流问题

大部制改革过程中不可避免地要合并或者撤销一些职能重叠的部门，部门的减少、效率的提高势必会产生一批富余人员，怎样安置这些人员是政府机构改革中最为棘手的问题之一，也是大部制改革能否成功走出“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的关键。

要解决这一问题，要求各级政府充分重视整合部门后产生的利益冲突，减轻由于人员精简带来的分流阻力。机关公务人员是现行体制产生的一种特殊的利益群体，他们是阻碍历次机构改革的主要来源，维护现行的既得利益是这一群体阻碍改革的主要原因。因此，政府应从以下方面着手：一方面，建立合理的利益补偿机制，努力发掘多渠道、多方式对利益受损者给予一定的补偿，安慰这一群体的挫败感，尽量减少改革带来的社会地位、经济地位的落差，以求起到安抚的社会效果，稳定改革的成果。另一方面，充分发挥大众传媒的作用，大力宣传政府改革的决心和力度，让人们意识到改革势在必行，分流必不可少，打消一些人抱有的幻想，减少对改革的负面情绪，保证改革进行。

（二）完善行政组织法体系建设，为改革保驾护航

目前，我国的行政组织法体系还不是很健全，一方面，缺少具有针对性的法律规范，另一方面，现有的《中华人民共和国国务院组织法》内容不全面，其对国务院各部委、直属机构及办事机构都未涉及。而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》又将人民代表大会与各级政府的组织法混同。针对如此问题，完善行政组织法体系可以从以下几个方面努力。

首先，优化行政组织法体系内容。一套完备的行政组织法体系，应该能够为大部制改革提供有效地法律依据，并体现大部门体制应有的特点。在规定机关、部门、人员的配置时应坚持职能有限的原则，根据实际需要确定行政组织机构编制人员。厘清各部门职能权属关系，防止出现职能交叉或是权力真空的现象。在权力运行上，借鉴西方国家经验，实行政府职能决策权、执行权、监督权相互分离的权力运行机制。同时，充分考虑各部门机构之间的实际情况，合理配置权力，切实做好部门间协调制度的法律条文规定。

其次，完善行政组织法体系建设。一套完整的行政组织法应该包括中央行政机关组织法和地方政府组织法，在内容上要具备行政机关基本组织制度，行政权力的设置与配置等相关实践操作性内容，保证政府机关在实际运行中有法可依，保证大部制改革的顺利进行。

（三）完善配套制度建设，保证改革顺利进行

大部制改革是以政府机构改革为重心的社会、政治、经济等全方位改革的一种进程，因此，在推动改革的进程中，除了政府机关改革外，还需要其他相应配套制度的同步改革，只有这样才能保证大部门体制的真正实现。

首先，创新民主管理模式，实行民主监督。中国政府机构改革的重心在于如何发挥民主机制在社会治理中的重要作用，如何通过在各个治理环节中的渗透来支持法治环境和法制建设。政府部门的设置与否，理应吸收公众参与，经过专家论证和政府决定这三个环节，遵循一条尽量民主的道路，不断发展社会主义民主、健全民主机制、拓宽民主渠道，保证与不断推进的改革相适应，完善各种形式的民主自治机制，形成良好的民主氛围，推动社会主义民主政治目标的实现。

其次，创新监管机制。所谓机构改革实质上是权力结构的重新配置过程，是对现有利益格局的重新分配和调整。如何权衡利益一直是我国政府机构改革过程中最大的障碍，推行大部制会打破原有的利益格局，把原来分散的部门利益集中起来变成一个大部门，势必会带来权力的集中，而权力会导致腐败。因此，要制约新生的超级权力，必须创新原有的监督机制。一方面，充分发挥行政系统内部监督全面、专业、灵活的优点，在政府、人大、党之间形成有效地相互制衡机制，增大监督系统的合力。另一方面，大力发展外部监督，尤其是人民群众和舆论媒体的监督。

此外，为保证大部制的顺利推行，保护改革成果，还要对原有的绩效评估体系进行重新定义，以适应大部制之后的新的部门绩效考核。同时大力发展和培育第三部门，转变政府职能，重塑政府与社会、政府与市场的关系。

参考文献：

[1]张兰.推进“大部门制”改革的几个难题[J].法制与社会，2008（8）：207.

[2]汪玉凯.中国的“大部制”改革及其难点分析[J].学习月刊，2008（4）：13.

[3]倪星，付景涛.大部门体制――英法经验与中国视角[J].天津行政学院报，2008（2）：47.