水利：关于县财政支农政策水利工作思考

“三农”工作是各级党政工作的重中之重，而政府财政对农业的“取”与“予”、“控”与“促”直接关系到农业的发展、农民的富裕及农村的稳定。而水利是农业的命脉，是农业发展的根本，如何做好财政支农工作，更好地发挥财政效益，解决水利基础薄弱等问题，是当前乃至今后一段时期财政支农的重要工作。为更好落实《关于做好财政支农政策调研工作的通知》（九财农〔〕51号）精神，现就财政支农政策水利工作问题作如下探讨。

一、当前财政支农水利工作中存在的问题

第一、财政支持增长慢：我国农业属于弱质性产业，比较利益低，“三农”各个方面的发展都需要国家的大力支持，虽然国家对农业的重视程度不断提高，但从总量上看，财政农业投入仍然偏低。新中国成立以来，国家财政对农业的投入在不断增长，水利投入也是逐年加大，但县级财政紧张困难。收入增长趋缓，支出压力增大，保工资、保稳定、保安全成为地方财政的“第一任务”，客观上影响了财政支农的规模和力度，县级财政水利投入严重不足，不能随财政增长而增长。

第二、支农结构不合理：一是流通环节多于生产环节。水利项目申报程序多、审批慢、效率低，中间环节流失较多，农民应该得到的利益没有完全得到，用于项目申报和管理费的支出比重过大。二是间接投入多于直接投入。例如，政府通过拨款支持农口事业单位(所谓七站八所)为农业提供科技示范、病虫害防治来为农民服务，通过修路引水、培训指导等方式来帮助贫困地区脱贫致富，而不是对农民或农场主收入进行补贴。三是财政支农资金在使用对象上范围狭窄。长期以来，政府的财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，而用于农业建设和科技投入的支出比重低；在水利建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接受益的中小型基础设施建设的比重较小。

第三、财政体制待完善：主要表现为支农资金管理体系不完善：水利投入高度依赖上级政府，县级财政连“吃饭”都不能保证，很难再向经济效益相对较低的水利追加投入；支农支出实行分块管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间不协调、重复投入，力量分散，以小型水利设施建设为例：县水利、农业开发、国土、农业、扶贫办等几家单位形成各自的资金渠道和管理方式，有限的资金不能形成合力。另外，财政支农支出治理仍存在一些问题。主要表现：一是预算治理弱化，有的法定预算经常因某些人为因素而未经法定程序进行调整、变更；有的预算项目资金被随意进行再分配、再调整，导致资金不能及时、足额到位，影响了财政资金导向作用的发挥，也不能很好地实现政府的发展规划。二是水利支农资金到位率低，在现行体制下普遍存在着中间环节多、资金在途时间长的问题。三是水利管理资金由于县级财政薄弱，水利工程项目前期所需经费财政资金无力调度，造成部门负担过重，各种名目繁多的非生产性支出挤占生产性资金，不能专款完全专用。

二、对完善财政支农政策的几点建议

第一，要切实逐步提高财政支农支出比重，增强农业（包括水利）发展后劲。其一，要将新增财力向农业倾斜；其二，要将国债等重点资金分配向农业倾斜；其三，要尽快出台农业投资法，将各级政府支农行为纳入法律规范。

第二，明确财政支农的方向和重点。一是加大农村基础设施建设国家财政除了重点支持大江大河治理、重要水库加固除险，还要继续围绕节水灌溉、农村安全饮水、农业生态环境、国土整治、农村水电等工程建设与改造等。二是支持农业结构调整。对水资源丰沛和水资源贫乏的农村地区农业，进行合理的引导，争取龙头企业的支持，促进和优化农业生产结构调整。

第三，发挥财政支农政策的导向功能。通过发挥财政支农的导向功能，建立农业（水利）投入的激励机制，吸引和带动全社会的农业（水利）投入。其一，要调整和优化水利资金支出结构，强化水利基础性投入，为社会投资主体增加水利投入创造良好的外部环境。其二，国家要在税收、补贴、贴息等方面对水利投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向水利。其三，要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办农村水利的补助；还要通过税收优惠等政策措施鼓励对水利再投资。

第四，对各种经济形式实行平等的支持政策。当前农村水利经济中形成了国有企业、事业、集体经济组织、个体经济、股份制公司、承包经营等多种形式共同发展的局面，这给水利发展增添了活力，给农民收入增加了来源。财政支农工作要适应新的情况，及时调整支持政策，只要能促进农民增收，促进农村生产力发展，无论是国有经济、集体经济，还是个体经济、私人经济，都要支持。

第五，健全财政支农投入的治理监督机制。强化水利基础，需要增加资金投入，同时还要管好用好资金，二者同等重要。为此，要不断完善治理制度，引进科学的分配方式，制定符合实际的支出标准，实行公开透明的治理机制。尤其要在水利项目治理改革方面下功夫，要完善推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、账制、公告制、专家或中介机构评估等科学治理措施，从而切实有效地提高农业投资效益，发挥财政支农政策作用。

三、水利工作的“两基”问题

农村基础设施建设近些年国家投入不断加大，中央和省级财政支农资金能按

计划下达，但县级财政困难，财政支持和资金配套不足导致建管脱离，维护保养手段落后，管理跟不上，主要表现：一是农村小水利管理基础薄弱，基本数据缺失；二是经费保障不到位，管护积极性不高；三是水利项目库储备不足，信息不通畅，与上级部门和财政部门缺少衔接。同时，农村基层人员少，工作岗位不明，基层建设有待提高。