水利初步实践思考

*位于东部沿海，又处于江淮沂沭泗流域下游、南北气候过渡地带，特殊的地理位置和气候条件，决定了水利在*经济社会发展中，始终处于十分重要的战略地位。“十五”以来，*水利紧紧围绕新时期经济社会发展中出现的各类水问题，坚持以科学发展观为指导，认真贯彻资源水利的发展思路，拓展治水领域，改革治水体制，创新治水实践，不断提升水利在防洪减灾、水资源供给和水生态环境方面的保障能力，为全省“两个率先”和和谐*建设做出了重要贡献。

一、转变治水思路，确立资源水利发展的新目标

进入新世纪后，全省工业化、城市化的高速发展，既为*水利提供了难得的发展机遇，也带来了许多新的严峻挑战：一是虽然经过几十年的建设积累，*水利已经具备了比较完备的工程体系，但是七八十年代之前建设的大量工程设施普遍进入更新改造周期；二是*属于平原水网地区，境内河湖众多，但由于经过长期运行和社会对河湖资源的过度索取，导致河（湖）床加快淤浅，水面和湿地日益减少，调蓄功能明显衰减，而且还带来许多水生态环境方面的问题；三是*虽然水资源总量相对充沛，但由于工业化、城市化的加速推进，工业和城市废污水的超量排放，导致许多河湖被污染，水质恶化，甚至威胁到城乡人民的饮水安全和生活质量；四是由于多龙管水的体制和机制，缺乏统一的规划、健全的法制和规范的政策，也是导致水资源和水生态环境问题的制度原因。现实情况表明，要解决好新时期经济社会发展中的水问题，迫切需要我们在科学发展观的指导下，按照水的自然规律和经济规律的要求，调整治水思路，创新治水实践。经过这几年的初步实践和探索，逐步形成了新时期*水利发展的基本思路，这就是：确立资源水利的发展目标。把资源水利作为行业创新发展的主要方向，作为水利规划、建设、管理和改革的重要依据，加快从工程建设型到资源管理型的转变；突出资源水利的能力建设。把加强水利工程的系统功能建设，维护江河湖库的健康生命，提升水资源的可持续利用和水生态环境的承载能力，促进经济社会与水资源环境的协调发展，作为水利工作的主要任务；创新资源水利的发展模式。坚持水安全、水资源和水环境综合治理，城乡水利统筹发展，工程措施与非工程措施协调推进，形成水资源开发、利用、治理、配置和保护的科学体系，实现水利事业的可持续发展。

二、加强基础建设，建立资源水利发展的规划体系

水资源的存在形式是一个复杂的系统工程，而河网水系又是地表水资源的主要载体。水利工程设施只有在健全的、生态良好的河网水系中才能发挥功能效益。我们抓水资源管理，首先要抓好河网水系的管理；抓水生态环境保护，关键是要维护江河湖库的健康生命。近几年，我们围绕加强河网水系的管理和保护，首先从规划工作抓起。投入很大的人力和财力资源，先后完成《*省地表水环境功能区划》、《*省湖泊保护规划》、《*省城市防洪规划》、《*省节水型社会建设规划》，根据水利部的统一部署，《*省水资源综合规划》的主要成果也基本形成。今年，我们又抓住社会主义新农村建设和实施新一轮沿海开发战略的契机，组织开展了《*省河网水系规划》和《*省沿海地区水利规划》的编制工作，这些以水资源能力建设和江湖河库管理与保护为主要内容的综合和专业规划相互配套、相互补充，为建立全省水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护的科学体系奠定了基础。一是建立全省水资源时空分布状况的基本数据库。由于经过长期运行和人为开发利用，我省江湖河库的工程状况已经发生了很大变化，通过规划过程中的系统调研、全面测量和技术论证，建立不同等级河湖水库的最新资料，为今后的准确调度、科学管理和综合治理提供依据。二是完善全省水资源能力建设的规划布局。根据全省经济社会发展的战略布局和规划目标，按照水安全、水资源和水环境综合治理的思路，进一步完善了我省水利工程规划布局，拓展了“江水北调”、“江水东引”和“引江济太”等水资源工程体系，提升了水利支撑和保障经济社会可持续发展的工程能力。三是制定全省水资源管理和保护目标。把加强水功能区划管理与江河湖库的保护有机结合起来，提出全省重点江河湖库的水质和水生态保护目标，界定管理保护范围，规定取水和污染物削减限量指标，公布全省主要清水河道和重点饮用水源区保护名录。四是提出全省节水型社会建设的规划目标、行业标准、政策举措和考核机制。五是落实江河湖库分级管理体制。建立由政府负责，水行政主管部门牵头，相关部门参加的联席会议制度，成立专业管理机构，制定管理目标考核和责任追究制度等等。

三、调整投资结构，突出资源水利发展的能力建设

新时期的*水利工作，既要继续解决防洪安全问题，又要解决工业化、城市化快速发展进程中的水资源保障和水环境保护问题。为了适应水利工作的新任务新要求，“十五”以来，我省积极调整优化水利投资结构，切实加大对水资源保障和水环境修复能力建设的投资。一是不断加强资源水利工程能力建设。在继续抓紧治淮、海堤、水库和主要区域治理等防洪保安工程建设的同时，进一步扩大跨流域水资源调配工程规模，形成从长江引水3500立方米每秒，其中一级泵站提水1250多立方米每秒的能力，平均每年从长江调配水量180亿立方米。并通过大规模的信息化改造，实现了以长江为中心，太湖、淮河和沂沭泗河四大水系的互通互济、联合调度，既提高了对洪涝灾害的防御能力，又增强了包括洪水资源管理在内的水资源保障能力。正是由于持续加强资源水利的能力建设，使得我省这几年先后战胜*1年至*2年的连续旱灾、*3年的淮河大水、*5年台风以及今年夏季苏北地区严重雨涝等多种自然灾害的袭击，水利工程体系发挥了巨大的防灾减灾和资源环境效益。二是加快推进城市水利综合治理。随着城市规模的迅速扩大，我们把解决日益突出的城市防洪安全、饮用水源保障和水生态环境保护方面的问题作为一项突出任务，按照统筹兼顾、统一规划、综合治理的思路，开展了“十五”以来的大规模城市水利建设。省级设立专项补助资金，引导各地加大对城市水利的投入，同时，积极推广应用市场化运作机制，促进城市水利的多元化筹资，实现了城市水利建设的突破性进展。过去城市里的河道大都是污水河、臭水塘，现在普遍成为城市最为亮丽的风景线。三是全面开展农村河道疏浚整治。近几年，我省针对农村河道淤积堵塞、水生态环境恶化问题，把治理农村河网水系列为建设新农村、为民办实事重点工程。省委省政府提出在“十一五”期内，要把上百万条农村县乡河道和村庄河塘全部疏浚整治一遍，达到疏通水系、恢复引排能力，整治污染、改善农村环境的目标。明确主要由省、市、县三级政府出资，不向农民筹资摊派，极大地调动了农村基层干部群众的积极性，全省农村河网水系整治取得突破性进展，经济社会和资源环境效益显著，得到了社会各界的充分肯定。四是切实加强对水利工程的管理养护。建国五十多年来，我省已经建设了相互配套、比较完备的水利工程体系，加强对这一庞大工程体系的管理和维护，保障工程的整体功能效益，已成为水利管理的一项紧迫任务。例如，我省属于平原水网地区，河湖众多，为了维护江湖河库的调蓄功能、引排能力和水生态功能，这几年我省把水利建设资金的70%左右投入到江河湖库的疏浚整治和相关工程的更新改造，并逐年增加江河湖库资源和水利工程设施管护资金，健全管护机构和队伍，加强日常管护措施，全省已有3个水管单位被援予国家一级管理单位称号，2个单位被援予国家二级管理单位称号，13个单位成为部级水利风景区。

四、突出依法管水，加强资源水利发展的法制建设

加强资源水利的能力建设，既要有工程措施，又要依靠法制手段，依法治水管水是资源水利发展的重要制度保障。为此，我们围绕资源水利的发展要求，制定立法计划，组织专门班子进行立法调研，加强执法队伍和装备建设，强化水行政执法监督检查，逐步树立依法治水管水的权威。在立法方面，几年来，我省人大常委会先后颁布实施了《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》、《*省水资源管理条例》、《关于在长江*水域严禁非法采砂的决定》、《*省湖泊保护条例》、《*省水利工程管理条例》等地方性水法规，省政府颁布实施了《*省防洪工程管理办法》、《*省水文管理办法》、《*省长江河道采砂管理实施办法》等政府规章。今年，针对城乡饮用水源安全问题，我们又积极争取把《加强饮用水水源地保护的决定》列入省人大常委会当年立法计划，目前法规草案已进入审查通过程序。在规范水事活动和水资源管理的主要方面，基本实现了有法可依。在执法方面，我省不断加大水行政执法工作的力度，先后建立了执法巡查、执法监督检查等多项制度，重点加强擅自取水、非法采砂、违规设置入河排污口、河湖围垦设障、损坏水工程设施等违法行为的查处力度，力求做到有法必依。依法完成苏锡常地下水禁采。九十年代中期，苏锡常地区由于地下水普遍超采，导致地面沉降、地裂缝等严重地质性灾害。我们抓住省人大常委会作出禁采决定的契机，积极争取省政府的支持，把贯彻省人大常委会的《决定》列为各级政府的工作目标，并由我厅牵头会同省相关部门定期组织执法检查和目标考核，有力地保证了省人大常委会《决定》的贯彻到位。经过近十年的连续治理，使该地区的地下水位全面大幅回升，地面沉降和地裂缝等地质性灾害得到有效扼制。严格长江采砂执法管理。最近十来年，长江非法采砂活动十分猖獗，严重威胁长江河势稳定和堤防安全，我们在积极争取省人大常委会《关于在长江*水域严禁非法采砂的决定》颁布之后，??，建立专门执法基地，以高压态势打击长江非法采砂活动，并建立长期执法管理机制，维护长江的水事秩序，保障长江河道安全。加强对湖泊资源的依法管理。近年来，我们又针对*湖泊管理体制不顺、缺乏责任主体的情况，积极推动加强湖泊保护的地方立法工作。《*省湖泊保护条例》确立了水行政主管部门对湖泊管理和保护的主体地位，规定了按照分级管理的原则建立湖泊管理专门机构，并明确湖泊管理内容，提出了建立湖泊管理责任制。今年我们已按《条例》要求编制完成《*省湖泊保护规划》，建立突发性水资源环境安全事故应急处置机制，为真正实现对全省湖泊资源的科学管理和有效保护提供了条件。通过加强立法和执法两个环节，不仅促进了依法治水管水，而且促进了水行政审批管理的权威性和规范性。

五、落实投资政策，创新资源水利发展的投入机制

加强资源水利的能力建设，必须加大水利建设与管理的投资力度。这几年，我们依据水利工程服务经济社会的不同属性和对水资源占用的不同主体，不断创新资源水利的投资政策，努力扩大资源水利的投入渠道。一是积极争取省级财政对水利投入的持续增长。无论是大江大河的安全治理工程，还是跨流域水资源调配工程，都是必须由政府投资建设和保障的公益性水利工程。为了加强资源水利的保障能力建设，我省从上世纪九十年代初大规模实施治淮、治太和治江等水利建设以来，省级水利工程投入一直保持在两位数的增长。最近几年，又针对农村税费改革取消“两工”政策的新情况，重点加大了对农村水利的投入。省级水利资金的持续增长，有效地引导和促进了市县两级对水利投资的增加，保障了全省水利建设的持续发展。二是努力用好资源水利的发展政策。从1992年开始，省委省政府为加强对大江大河的安全治理，决定在全省范围征收防洪保安基金，至今已累计提供90多亿元水利发展资金；*5年以来，省政府为加强水资源能力和促进节水型社会建设，连续两次大幅度提高水资源费征收标准；为加快海堤达标工程建设，今年又按国家文件规定进一步完善了水利建设基金的征收政策；为加强河湖堤防维修养护，出台了《河道堤防占用补偿费征收使用管理办法》；还明确了农重资金重点向水利建设倾斜，落实土地受益资金切块用于水利建设等等，这些重要政策措施为我省资源水利发展提供了有力的投入保障。三是大力推进生产经营性水利设施的市场化运作。上世纪九十年代中期，我们从农村小型水利设施产权制度改革入手，鼓励民资参与生产性水利设施的建设与经营，促进了农村水利的加快发展；进入新世纪，我们又从城市水利建设的市场化运作入手，把城市防洪工程、供水工程、水环境改造工程和城市土地的商业化开发有机结合起来，逐步形成了依靠水土和环境资源进行市场化筹资的新机制，有效地扩大了城市水利的建设规模；当前，我们正在抓住南水北调工程准市场运作的契机，积极开展水权制度和水商品市场建设的研究探索，努力走出一条资源水利发展的新路子。

六、坚持体制创新，提供资源水利发展的制度保障

新时期的水利工作要真正完成从以工程建设为中心到以资源管理与保护为中心的转变，必须推进水管体制机制的变革与创新。多年来，我们从*水利实际出发，有序推进水管体制机制改革，着力构建资源水利发展的制度体系。一是积极推进水务体制改革。我省借助*0年政府机构改革的契机，依据国家水法律法规，认真落实水行政主管部门对水资源统一管理职能，现在全省已经实现地下水和地表水，城乡河网水系的统一管理，有一半以上的县市建立水务体制。二是基本完成水管体制改革。按照分类定性、管养分离；事企分开、人员分流；定编定岗、财政保障；整合资源、促进发展的思路，全面推进全省水利工程管理体制改革，落实公益性水利工程财政保障政策，加快实施经营性水利工程的产权制度改革，积极培育水利工程维修养护市场。全省水管体制改革已基本完成，经营性水利企业的产权制度改革已基本到位，公益性水利工程的财政保障政策也基本落实，水利工程维修养护市场逐步形成。近年来我省兴建的一批南水北调和城市水利工程设施，都是通过市场招投标，择优选择工程日常维修养护单位。三是切实加强乡镇服务体系建设。近两年，我们抓住乡镇机构综合改革的契机，在认真调查研究、总结试点经验的基础上，积极完善乡镇水利站建设。针对乡镇水利站人员多、包袱重、职能不清的问题，我们明确界定乡镇水利站承担农村防汛排涝、农业灌溉、农村公益性水利设施和河塘水库的维护管理等公益性职能，明确事企分离、人员分流、精简效能、垂直管理、财政保障的改革思路，并根据苏南、苏中和苏北的不同情况，因地制宜、分类指导乡镇水利站的改革。目前，各地抓住农村水利大发展的良好机遇，大部分乡镇水利站的体制改革和财政保障已基本到位，预计明年上半年全部完成。

发展资源水利，是经济社会发展中的一项长期任务，需要我们在实践中不断探索，不断创新。我们的主要体会是：

1、遵循“两个规律”，是发展资源水利必须始终坚持的基本原则。水，既是基础性的自然资源，又是战略性的经济资源。要实现水资源的可持续利用和保护水生态环境的可承载能力，我们既要按照水资源的自身规律，维护其自我循环系统，保护江河湖库的健康生命，抑制社会对水资源环境的过度索取，保障水资源环境的可持续利用；又要按照经济规律的要求，坚持效率优先的原则，充分发挥市场机制在水资源配置中的基础作用，促进全社会科学管水、节约用水，提高水资源的利用效率，实现经济社会与水资源环境的协调发展。

2、推进“两个创新”，是发展资源水利必须始终坚持的主要途径。从工程水利到资源水利的战略转变，是行业发展中的一次重要变革，而推进这一变革的主要动力是技术创新和制度创新。资源水利丰富了行业发展的内涵，拓展了行业服务的领域，提出了许多水利发展中的新课题，需要我们建设一支具有较高素质的现代水利职工队伍，更好地掌握和运用新知识、新技术、新手段，创新治水实践，提高管水手段，实现科学治水、科学管水；发展资源水利又必然涉及到行业管理的体制创新、政策配套和法制完善等许多方面，也需要我们在实践中不断深化改革，推进体制创新、政策创新和加强法制建设，为更快更好地发展资源水利提高制度保障。

3、面向“两个服务”，是发展资源水利必须始终坚持的根本方向。水利是经济社会发展的重要基础设施，水资源和水生态环境与人民群众的生产生活密切相关。发展资源水利的根本目的，就是保障经济社会的可持续发展，服务人民群众的生产生活。因此，在推进资源水利发展过程中，必须牢固确立为科学发展服务，为人民群众服务的指导思想，必须着力解决经济社会发展和人民群众生产生活中的水问题，不断提升水利在经济社会发展中的支撑和保障能力。只有这样，水利行业的发展才能永远充满活力和希望。

我们将全面贯彻全国水利建设与管理工作会议精神，认真学习借鉴兄弟省市在水利行业改革创新方面的先进经验，进一步解放思想，与时俱进，尊重规律，务实开拓，不断开创资源水利发展的新局面，为努力实现*的“两个率先”和和谐社会建设作出新贡献。