关于《中华人民共和国煤炭法(修订稿第五稿)》评析

新中国成立后，我国很长时期内都是通过政策来对煤炭行业发展的重大问题进行调整，虽然也制定过若干行政法规和规章，但数量并不很多。1996年8月29日通过的《中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》）标志着我国煤炭行业发展走上了规范化、法制化的轨道。早在2005年3月14日，国家发改委曾公告称，《煤炭法》的修订工作已经正式启动。

一、煤炭法体系的问题

（1）《煤炭法》的结构体系。《煤炭法》共是八章八十一条，相关内容规定太原则，章数少条数也少，整体上笼统抽象，可操作性差；同时有些内容该通过《煤炭法》加以规定的却没有加以规定，对该单独设章节加以规定的也没有单独设章节明确规定。而（第五稿）即对《煤炭法》的章节设置做出了重大调整，在原来八章的基础上增加到十三章，新增第八章、第九章、第十章分别是煤炭开发利用生态环境保护、煤矿从业人员权益保护和煤矿报废转产，对当前煤炭行业亟需解决的问题做出了法律上的回应。同时（第五稿）还把原来的第二章、第三章分别拆分开来，煤炭规划、煤矿建设、煤炭生产和煤矿安全都单独设章节规定，这种结构设置是科学的、进步的，对煤炭工业的发展也更有实践和操作意义。（2）煤炭法律体系框架。我国的煤炭法体系框架主要是有法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章五部分构成。而专门的煤炭法律只有一部，即《煤炭法》。所以总体上我国煤炭法体系的效力层级偏低。同时整个煤炭法体系内部系统性、条理性差，缺乏对整个煤炭法体系相关立法的总体设计、规划和安排，尤其是规章一级的立法，应急性和临时性强。这就需要国家在修订《煤炭法》的同时，做好相关配套法律法规的制定和修订工作，而这同时也是（第五稿）所要面对的问题。

二、《煤炭法》的定位

《煤炭法》第一条规定：“为了合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展，制定本法。”此条表明当时制定《煤炭法》其基本理念是关注煤炭资源的开发利用。而（第五稿）第一条规定：“为了合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭勘查、规划、生产、经营和监管活动，保护煤矿从业人员的合法权益，促进煤炭工业的健康发展，保障国民经济和社会发展的需要，制定本法。”目前中国化石能源占整体能源结构的92.7%，其中高碳排放的煤炭占了68.7%，这就要求我国在低碳经济的国际大背景下重视煤炭资源的高效利用和煤炭资源的战略安全地位。而（第五稿）第四条规定：“国家建立健全煤炭资源战略储备制度，保障能源安全。”显示，其对煤炭法律的定位更加准确，初步树立了煤炭资源的有效安全利用的基本理念。

三、煤炭勘查开发规划制度

《煤炭法》缺乏对煤炭资源勘查开发的科学合理的统一规划，同时也没有规定违反规划的法律责任和制裁措施，导致现有规划强制性和约束性不强，甚至形同虚设。而（第五稿）从结构体系上把煤炭规划单独设置为一章，其第一条新增规定：“煤炭资源勘查规划和开发规划应当坚持开发、保护与节约并重的原则，正确处理煤炭资源开发利用与经济发展以及生态环境保护的关系，合理控制煤炭资源开发总量，优化产业结构，提高煤炭资源利用水平。”而在法律责任一章也新增违反煤炭勘查、开发规划的法律责任。其对相关法律责任的规定，赋予了规划强制执行的效力和约束力，加强了对煤炭资源开发利用的统筹规划和合理的配置。

四、煤炭开发利用的生态环境保护

（第五稿）新增了有关煤炭开发利用的生态环境保护制度，其中在规定的环境风险评价制度、土地复垦制度和废闭矿山的生态环境保护等制度以外，更是规定了环境风险预控准备金制度和环境补偿制度，非常具有时代性和实际操作意义。这是一种环境污染外部性内部化的一种全新的尝试，是对现行环境治理的行政强制单一模式的另一种探索。

五、煤矿的报废转产

现行《煤炭法》对煤矿关闭和矿井报废的条件和程序缺乏具体规定。针对煤矿报废转产制度在《煤炭法》中的缺失，（第五稿）在第十章对此作出了法律制度设计，规定了关闭煤矿和报废矿井的基本要求，审批关闭矿山的要求，加强了对煤矿关闭和矿井报废的监督管理，以防止煤炭企业的的提前关闭和报废煤矿和矿井以牟取私利，保护了国有资产；而其第三条的转产准备金制度和第四条的延迟矿井衰老报废的措施，加大了对矿井接续和企业转产的资金保障力度，使煤炭企业顺利完成矿井接续和企业转产任务。

参考文献

[1]《中华人名共和国能源法（草案）》

[2]杜严飞．应对低碳经济化石能源研究[J]．科技信息．2010（7）

[3]渠春霞．低碳经济模式下中国现行《煤炭法》所需的国际意识[J]．2010（11）