浅谈行政事业单位预算管理的几个问题

2012年底财政部对《事业单位会计制度》进行修订，进一步规范了事业单位的会计核算，提高会计信息质量，这使得当前事业单位预算管理面临更高的要求与挑战。预算管理是发达国家政府和企业多年积累的成功的管理经验，我国行政事业单位实行财务预算管理的目的是建立事前自我约束，事中自我控制，事后自我发展的良好有效机制，让有限的资源实现最好的配置，不断强化单位管理能力，在实践中提高单位行政水平及办事效益。伴随着行政事业单位体制改革步伐的加快，行政事业单位扮演的角色逐渐在发生着转变，从行政管理角色转到服务角色，这就对现有的行政事业单位的预算管理工作提出了更多的要求和挑战。行政事业单位在转变自身职能的过程中，应该充分重视和完善预算管理工作，这样才能够在实践工作中不断地提升服务水平。目前我国行政事业单位预算管理还存在着不足之处，不能让预算达到应有的作用，制约了行政事业单位的社会服务水平和自身发展。行政事业单位的预算管理工作应该在不断的改革创新中完善起来，让行政事业单位的预算管理工作在以经济建设为中心的市场中变得成熟起来。

一、行政事业单位预算管理内容

行政事业单位预算是指行政事业单位根据单位职责及发展计划的需要编制的年度财务收支计划。行政事业单位预算由收入预算和支出预算组成， 包括短期的现金收支预算，以及长期的资本支出和长期的资金筹措， 是单位内部预算的重要组成部分。具体来讲， 行政事业单位由于其特殊性质， 预算的内容主要包括以下方面： 收入预算， 包括财政拨款收入、财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和其它收入； 支出预算， 包括经费支出、事业支出、经营支出、对附属单位补助支出和上缴上级支出。

行政事业单位的整个预算管理体系内容包括建立相应完善的预算管理组织机构， 制定预算调整审批制度和程序，将预算管理流程细分为事前的预算编制、事中的预算执行，事后的财政监管及评价。财务预算管理部门应定期对照预算指标及时总结预算执行情况，计算出实际执行与原计划之间的差异并分析原因，提出预算管理的改进措施，协调各方关系紧密合作，有计划、有步骤地将单位的长期战略规划、短期策略和发展方向进行有机的结合并予以具体化。

二、行政事业单位实施预算管理的作用

1.强化资金的统筹管理

由于我国行政事业单位存在特殊性，它们的生存和发展在很大程度上依赖于国家的财政拨款，而财政收入是有限的。行政事业单位在社会生活中按照预算管理制度，从经济发展的需要以及国家的大局利益出发，运用相关手段实施资金的统筹管理。通过各种渠道征集来的资金，把有限的财政资源分配到最需要它的单位和部门，一方面为保证单位自身的正常运转提供了最重要的前提条件，同时也提高了财政资源的配置效率和使用效益，在很大程度上节省成本费用，减少财政资源的浪费。

2.提高行政事业单位的整体管理水平，促进行政事业单位总体目标的实现

目标的实现往往需要制定科学合理的计划，在执行计划的过程中不断的与阶段目标进行差异分析，找出执行过程中存在的问题，根据环境的变化，及时的调整和修改计划，最终实现组织目标。通过预算收集的信息传递和分析，可以提高行政、事业单位制定政策的可行度，有利于提高行政事业单位的整体管理水平，促进行政事业单位总体目标的实现。

3.实行预算管理可以发挥行政事业单位在监管方面的重要作用

通过预算收入可以反映国民经济发展规模和经济效益水平，反映各项建设事业发展的基本情况。因此，行政事业单位可以掌握国民经济的运行状况、发展趋势和出现的问题，可以提高行政事业单位制定政策的准确度，更好地促进国民经济稳定协调发展。

4.有助于体现国家宏观政策的引导

行政事业单位预算的编制过程，是国家财政资源在行政事业单位内部进行“分配”并投入社会主义建设事业的过程，它体现着国家宏观调控所扶植的方向，引导着国家财政资金流向最需要配置资金的事业。

三、行政事业单位预算管理过程中出现的问题

1、预算编制应该是单位各项事业运行的起点，没有预算就没有一切，预算编制的好坏关系着整个单位的预算管理成败。事前的支出预算编制存在问题，编制方法缺乏科学性，预算编制时间短，预算编制质量低下。

首先，预算编制方法不合理。部分行政事业单位财务部门往往不以单位或部门的实际情况为基础来确定安排预算，习惯于“上年基数+本年调整”的老思路，“闭门造车”的老方法来编制预算，凭既往经验和主观理解来进行编制，导致执行过程中出现调整预算、追加预算、年底突击拨付资金的现象，影响预算执行必要的刚性。还有些单位在编制预算时，不重视预算编制的科学性，不根据自己计划进行系统论证， 科学预算， 而是根据估算的经费收缴数额进行“倒剥皮”， 以经费收缴数作为下年度预算支出计划额， 个别业务部门为本部门“小集体”花费方便， 随意编制计划项目， 以达到多骗取经费的目的。行政事业单位预算编制一般以上年预算为基础进行编制的，殊不知每年情况不一样，所需经费也大有不同。以往的行政事业单位的预算由于不够完善和严谨，往往很多的时候要么就是不够，要么就是太多了，结果导致的后果就是到最后年底的时候，预算过多的进行突击花钱，预算过少的单位只能伸手向上次财务主管部门要钱，这样的预算都是不合理的。

其次，预算编制时间仓促。日前大部分事业单位编制预算的时间都在一个月左右，这就使得预算项目指标不能得到充分的认证，缺乏预算编制的可信程度，使预算编制在初期就不能保证质量，也就更不必说预算的实施和监督工作了。单位的预算编制应该是一个严谨、认真的过程。单位应该设置充足的时间来编制预算。现在，多数的事业单位没有设置完善的预算编制程序，导致预算编制人员的主观理解在预算编制过程中占据了主导地位，这也就难以保证预算编制的统一性标准。因此，单位应该留给预算编制人员充足的时间；便于他们核查各项支出的可行性和可能性。

此外， 目前有些单位编制财务预算几乎成为财务一个部门的工作， 由于财务人员较少参与单位业务项目的讨论、规划和决策， 因此只能依据上年数据编制预算， 这样的预算不可能与单位的实际业务紧密结合， 也不可能得到用款单位的配合执行， 预算编制缺乏科学性。

2、 在执行过程中，预算编制数改动随意性加大，导致行政事业单位预算执行与原预算编制相脱节，缺乏预算约束力。

首先，事中的支出预算约束软化， 预算变动及追加预算较多， 影响了预算执行的刚性。事业单位普遍存在着“只重形式预算， 而轻管理”， 没有严格按照预算项目执行，资金使用效益不高。一些行政事业单位为调整和追加预算， “编一套，做一套”，把大部分精力用于凑预算的盘子， 而对于预算的执行情况的关注却较少， 为预算而预算， 预算应有的作用被削弱。还存在缺乏控制机制，预算约束力偏弱的问题。

其次，由于预算制定后没有分解到各基层相关部门、层层控制， 导致在预算执行过程中无法合理的约束支出，如办公费金额没有下分到各科室，各部门无使用额度标准，导致办公费用历年增加。开支前不计划， 开支后审批不严的现象普遍存在。有时费用开支标准遇到某些“具体情况”时， 往往会相应的开绿灯，随意占用、乱增经费项目，导致预算失去约束力，最终无法有效控制预算执行。如现在执行会议培训定点制度，有些基层单位因为属地没有定点饭店或定点标准过高、手续麻烦，导致餐费等招待费用虚增。

总之就是虽然能够按照财政有关法律法规编制预算，在实际执行中却存在随意变动或替换预算资金现象，没有建立一套自上而下、层层控制机制，预算的约束力偏弱。

3、 行政事业单位预算监督管理与控制机制不健全，存在事后的支出监管程度弱化、财政监督并不深入、支出绩效评价体系尚未完全建立等诸多问题。具体表现如下：

其一，行政事业单位内部缺乏预算管理相应的监督管理机构，对预算进行全过程、全方位的监管。当前部分行政事业单位对预算管理监督仍停留在粗放型水平，大多检查方式还是以抽查为主，缺乏系统、动态、连续的监督管理，缺乏专业的预算管理监管机构，没有一套完整、有效的组织体系来支持全面预算的实施。财政部门、上级主管部门虽然要求各基层单位必须认真编制符合实际情况的预算，严格执行获得批准的预算，但预算执行很大程度上还是要靠各基层单位的自觉，这也导致了行政事业单位在支出管理和监管考核的考核意识不强，缺乏对预算执行情况的分析，不能及时发现并解决问题。

其二，缺乏内部的支出绩效评价体系，预算执行缺乏分析与考核， 由于单位性质决定以社会整体效益为重， 较少关注经营效益， 因此行政事业单位一般未建立一套完善的预算执行的分析考核制度以及预算执行评价制度。即使建立考核体系的单位也是考核意识不强， 考核指标不明确， 预算执行结果未与单位相关责任人的经济责任挂钩， 未与职工的激励机制挂钩， 资源利用效益差。

其三，行政事业单位缺乏相应的外部监督评价机制。由于行政事业单位在国民经济中的特殊性，需要接受各方的监督和评价，保证其预算管理的有效、透明，检验预算有无真正落到实处，防止滋生腐败。然而，目前对行政事业单位预算的管理情况还缺乏相应的外部监督评价机制。另外，即使接受了外界的意见，也不能在第一时间及时调查处理，并及时反馈，处理机制不够健全。

四、预算管理过程中出现问题的应对措施

1、改革预算编制方法，合理安排预算编制时间，加强部门配合及预算知识学习。

首先，改革预算编制方法，彻底摈弃基数法，全面推行零基预算。目前行政事业单位采用的一般是“二上二下，分级编制，逐级汇总”的预算编制程序，因此各基础单位预算编制方法非常重要，一个单位数据出错，导致整个系统数据不准确。“上年基数+本年调整”的基数法由于不够完善和严谨，预算不准确，结果导致的后果就是到最后年底的时候，预算过多的进行突击花钱，预算过少的单位只能伸手向上次财务主管部门要钱，已经不适应现代预算管理形势。零基预算坚持“人员支出按标准，公用支出按定额，专项支出按实际”标准，编制方法科学合理。预算编制方法的总体原则是“自下而上，层层审核汇总”，要遵循“量入为出、收支平衡、统筹兼顾”的原则，全面推行零基预算。此外在具体的预算编制过程中，要原则， 要充分利用信息技术，运用财政部门预算编制软件，提高部门预算编制工作的效率和质量。在这个过程中，必须实事要求是地掌握人员情况、业务发展需求，并以此为基础，确定人员、业务经费水平，要综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响，科学预测经济发展变化，并以提高效益为目标，编制具前瞻性的预算。

预算的编制需要将报表内容细化出大量的基础数据，行政事业单位根据本单位的实有人数情况和开展工作的实际需要，将本单位的经费财政拨款与事业收入等统一纳入单位的年度财务收支计划，然后按部门预算要求根据核实无误的基本数据，填制单位基础信息表，科学确定本单位部门预算的编制基数，实事求是地填报各种数据。

其次，安排充足的预算编制时间。预算编制是个系统工程，它既要掌握单位本身方方面面的情况，又要考虑系统、行业状况；既要着眼于年度需求，又要考虑历史，预测未来；既要满足单位业务发展需要，还要考虑国家财力；既要讲求局部效果，还要考虑社会整体效益等等。这其中包含着调查研究、综合分析、项目论证、目标预测、协调平衡等大量工作，充足合理的时间安排是其基本要求。

再次，预算编制加强各部门之间的配合，调动全员的参与积极性，提高预算编制的质量水平。预算编制并非是财务部门一个部门的事，要把财务部门的全面预算变成全员的全面预算，要明确单位内部各职能部门的责任，做到分工合理，责任明确，相互配合，保证预算编制工作的顺利进行。加强对预算的学习。树立正确的预算编制理念，预算编制工作需要单位领导的重视并大力支持，要积极组织全体人员认真学习《预算法》，加强对预算认识，增强全员参与意识，在编制预算时力求不缺、不漏、不脱离实际，发现问题要及时解决；做好日常的基础管理工作，在严格分析本单位上年度的预算执行情况后，考虑预算年度的人员变动、人员工资增减以及资产采购等前提下，做到计划充分、安排到位。

2、加强预算执行的管理。

首先，建立完善的支出预算经费管理制度，做到有章可循，严格按制度办事，最大限度地提高各项资金的使用效益，不得随意更改预算执行， 影响了预算执行的刚性。在日常管理中，要建立健全各项规章制度，如加强经费管理制度、财务人员岗位职责，加强会议费、办公费、电话费等管理制度，加强接待制度、车辆使用制度等。要按照年度任务的轻重缓急安排支出，预算一经批准，必须严格执行，不得随意调整，保证计划项目的有效开展。

其次，预算下达后，应该层层细化，分解落实到各相关部门。财务人员应严格按照《预算法》、《会计法》及行政事业会计制度的规定，按照批复后的预算开展财务工作，每月编制部门预算执行情况表，分析各部门预算执行进度及预算完成情况，另外及时反映部门预算用款额度，使单位领导随时掌握经费使用情况，有效控制各部门相互挤占、超支项目经费现象的出现。需要注意的是各单位在预算执行不要过于强抓项目预算执行进度，制定不合理的月度执行指标，忽视有些项目执行周期性长，如基建大型修缮类项目、科研课题研究经费，不可严格按照月份执行进度执行。

另外，我们行政事业单位在预算执行时要根据实际情况开展，要恰当的进行归类，合理对支出范围进行划分，合理申报用款计划，执行讲究轻重缓急，抓住重点，兼顾总数控制。比如，在某个基本建设项目的预算中有建安投资、设备投资和待摊投资三个结构控制数和一个预算总额。如建安投资比较急迫，在有限经费下，先安排建安投资，再进行设备投资和待摊投资经费。我们在实务操作中就应该将建安投资、设备投资和待摊投资及时归类核算，并把每一个预算数控制好，然后在结构控制好的前提下做好预算总额控制，做到不超支。

3、强化预算监督和控制

在国家审计、社会审计和单位内部审计三位一体的审计模式下，行政事业单位财务部门要对预算执行全过程进行监督管理，进一步健全保证资金安全的运行机制，树立科学理财观念，以预算促项目，提高资金使用的安全性、规范性、有效性和科学性。

首先，完善单位内部控制机制，发挥内部审计作用，建立预算管理相应的监督管理制度。加强内审机构的权威和职能，健全内部审计监督控制制度，使内部审计与监督不应仅仅对财务会计信息和经营业绩真实性与合法性的结果进行审计与监督，而且更重要的是对预算制度和预算贯彻执行情况的过程进行审计和监督，强化事前预防和事中控制，使经营管理处处有章可循、事事受程序制度制约。加强单位预算执行监督主要分为对资金使用情况的监督和各级的审计监督。对资金使用情况的监督即财务监督是直接、最基本的监督。加强审计监督， 严肃预算的权威性。行政事业单位预算管理关系着国家财政资金的配置效率，因此必须推进行政事业单位依法、规范、科学理财，加强预算管理，使预算的编制和执行真正落到实处。

其次，建立系统内部的收入支出绩效评价体系，建立一套完善的预算执行的分析考核制度以及预算执行评价制度。在严格执行“两上两下”部门预算编制程序的基础上，主管部门应对下属基层单位上报的预算项目进行审核，年终决算后对照部门预算科目逐一审核预算执行情况，并将预算执行结果反馈给各基层预算单位，各单位根据预算绩效评价指标，对预算编制和执行结果进行绩效考核，提高预算编制和执行的准确性和有效性。对于绩效考评不合格的单位，要及时查找预算编制和执行结果的差距及预算编制的漏洞，缩小预算编制与现实的偏差，有助于提高下一次预算编制的准确性和完整性，为国库集中支付的实施打下夯实基础。加大预算执行的考核力度。在预算执行中要明确责任， 落实到人；要提高相关人员执行预算工作的积极性，单位应建立想对应的责任追究和奖惩制度，明确在预算管理各个环节相关人员的职责和权力，对工作认真、为预算的管理作出贡献的应予以表彰；对未按照批复的预算严格执行、造成严重后果的，按照《预算法》第七十三条至七十五条追究相关人员的责任。

再次，引入社会监督机制。通过将行政事业单位的预算管理作为其重要事项进行公示，接受公众和媒体的监督，实现全方位、全过程的监督，保证预算管理的公开公正；同时，做好意见反馈机制建设，对公众媒体反映的问题，虚心接受，认真复查，及时反馈处理意见。目前国务院各部门公布的“三公”经费，接受来自社会各方的监督，“三公”经费得到压缩与控制。但这只是财政拨款的“三公”经费，属于最窄口径的“三公”经费，更多隐性“三公支出”可能化身为会议费、科研费、培训费等逃避公众监督。在预算收入之外，政府部门的实际收入还包括行政事业性收费、政府性基金等，目前尚未纳入国家预算管理的这部分收入数量比较庞大，科目也很庞杂，数量很难掌握。而造成大量公务浪费的根源基本都出自这一块资金支出，建议纳入公开范畴，引入社会监督，建立透明公开的公共财政预算体制，其中不仅包括预算的编制、执行、审计，更重要的是信息公开和社会监督的落实。（作者单位：广州出入境检验检疫局财务处）